作者：崔建樹 國防科技大學國際關系學院戰略與安全研究所教授
隨著人類生存自然環境的變化、生物科技的迅速發展、大國地緣政治競爭的演變，以及恐怖分子對“生物戰劑”的熱切尋求，全球生物安全問題成為影響國際安全和世界經濟發展的關鍵性變量之一。2018年6月，世界衛生組織監測的“優先疾病”清單上的八類疾病中有六類首次暴發。據統計，在新冠肺炎疫情暴發前，全球每年為應對中度和重度流行病付出的經濟代價約為5700億美元，相當于當年全球GDP的0.7%。①新冠肺炎疫情大暴發暴露出全球生物安全治理存在嚴重缺陷。這場破壞力不亞于一場大規模戰爭的疫情使人們普遍認識到，未來的一百年將是生物安全的時代。生物威脅的破壞力取決于全球疫情防控鏈條上的“短板”，應對生物威脅亟需加強全球生物安全治理。
充分發揮全球生物安全治理主體的功能
生物安全屬于非傳統安全，不像諸如軍事安全之類的傳統安全那樣有著明確的主體，即國家行為體，加之生物技術具有軍民兩用性質，這導致生物安全治理的主體復雜多樣。從生物安全的管理角度看，其主體可分為主權國家、相關國際組織和以生物科技公司為代表的面向市場的企業等。在全球生物安全治理方面，只有充分發揮相關主體的治理優勢，才能取得較好的治理效果。
第一，守土有責，發揮好國家行為體在生物安全治理方面的主導作用，防止生物威脅外溢。與其他行為體相比，國家的資源配置能力強，又有執法機構作后盾，能夠形成強大的應對生物安全問題的能力。國家行為體發揮生物安全治理功能應主要集中在以下幾個方面：一是制定符合本國國情的國家生物安全戰略，確保本國的生物安全。每個國家的國情不同，對生物安全的關注點也不相同，如美國對實驗室生物威脅外泄敏感，澳大利亞則高度關注外來物種入侵造成的生物安全問題。但在現實中，個別大國在制定國家生物安全戰略時往往摻雜著謀求霸權的私利，這種戰略不僅無助于強化生物安全治理，還可能引發生物領域激烈的對抗。二是完善本國的生物安全法規體系。在國家生物安全治理頂層需要制定“國家生物安全法”，在宏觀層面指導和規范生物威脅防御，同時在生物基因安全、防范生物恐怖主義、完善生物安全監管機構等方面進行精細立法。三是增加生物安全領域的投資，研發先進的生物安全技術。解決生物安全問題離不開對先進生物實驗室和相關技術的大規模投資建設。要優化科技創新模式，通過政府引導投資等方式加大對生物安全領域的投入，開展戰略前瞻性研究，培育壯大生物安全科技企業。在政府引導的過程中要設立科學合理的指標，既不能過多干預，又要避免造成資源過度浪費。四是建立跨部門生物安全協調與應急機制。由于生物威脅的多樣性與復雜性，單靠衛生部門無法有效應對生物危機。美國的做法是成立一個內閣級的跨部門生物防御指導委員會，由衛生和公共服務部部長牽頭，國務院、國防部、司法部、農業部、退役軍人事務部、國土安全部和環境保護局的部門領導是生物防御指導委員會的成員。五是提升生物安全合作部門的地位。在經濟全球化加速發展的背景下，生物威脅跨國傳播速度快、危害大，這決定了國家間生物安全合作的重要性。這意味著一國必須與國際社會一道分享生物安全信息，交流尖端生物威脅防御技術，只有如此，才能確保本國的生物安全。
第二，溝通協調，發揮好以世界衛生組織為首的國際組織在生物安全合作方面的功能。一般而言，國際組織可在國際事務中發揮關鍵的介入性角色作用，推動主權國家在政治、經濟、文化等領域開展合作和交流，幫助國家克服集體行動困難。例如，世界衛生組織目前在全球生物安全治理方面扮演著議程設置和政策協調者的角色，其在傳染病防治、改進公共衛生系統，以及食品安全、疾病醫治、個人與家庭健康等方面發揮了不可替代的作用。在全球生物安全治理方面，首先，相關國際組織有權督促成員國或締約國加強衛生安全能力。2005年世界衛生大會通過的《國際衛生條例》要求締約國從該條例生效起五年內達到規定的衛生能力。其次，有全球生物治理責任的國際組織應牽頭締結有關全球生物安全的公約，并以公約審議大會作為國際生物安全治理的合作平臺。1971年，聯合國大會通過了《禁止細菌(生物)及毒素武器的發展、生產及儲存以及銷毀這類武器的公約》（簡稱《禁止生物武器公約》）。公約締結后，締約國每五年舉行一次審議大會，以增進其效力?！督股镂淦鞴s》審議大會也是國際生物安全合作的平臺。最后，利用不同國際組織的生物安全職能擴大國際生物安全合作范圍。例如，為推進“大健康”理念落實生物安全合作，世界衛生組織、世界動物衛生組織、聯合國糧食及農業組織、聯合國環境署等四大國際機構成立了“大健康高級專家委員會”，研究應對人類、動物和環境面臨的風險，為各國政府的生物安全決策提供信息和科學建議。②不過，與生物安全有關的國際組織和其他類型的國際組織一樣，因為種種原因缺乏足夠強大的執行效力。以世界衛生組織為例，由于其職能幾乎涵蓋了與健康有關的所有方面，但人員配備卻不夠充足，被授予的權力也非常有限，導致其生物安全治理能力薄弱?？紤]到生物安全治理的重要性和緊迫性，世界衛生組織應設立專門的生物安全治理機構，即在該組織內設立生物安全執行委員會、監督委員會、協調委員會等職能部門，并要求各成員國指定或成立相應的對接部門，確保機構有效運轉。
第三，廣泛動員，激發以生物科技企業為主體的市場行為體在保障全球生物安全方面的積極性。近年來，隨著生物技術的發展，生物企業的數量猛增，受谷歌風險投資資助的美國基礎醫學基因公司（Foundation Medicine）、專注于治療感染性疾病的美國生物技術公司（Intellia Therapeutics）等異軍突起，歐洲一些生物科技公司的表現也非常搶眼。面向市場的生物類企業以追逐市場利潤為主要目標，在追逐利潤的過程中有可能造成生物威脅。為盡可能地降低市場行為造成的生物威脅和加強市場主體對生物安全的關注，各國政府和國際社會可通過利益調節和加強監管推動市場主體之間的合作，以及他們與政府和國際組織之間的合作，利用他們掌握的先進生物安全技術服務于全球生物安全治理。
在全球生物安全治理方面，應充分發揮各國政府的主體責任和資源動員能力方面的優勢，賦予相關國際組織更廣泛的權力，并以經濟利益引導市場主體積極從事生物安全防護工作。如果能夠充分發揮生物安全治理主體的優勢和積極性，全球生物安全治理就有了可靠保障。
以人類命運共同體理念引領全球生物安全治理與國際合作規則
全球生物安全治理方面的合作知易行難。在全球生物安全治理領域目前還沒有建立起健全、有約束力的法律框架，存在監管不足、對不當行為處罰力度不強的問題，難以形成有效的威懾力。全球生物安全治理與國際合作存在不公平現象，生物技術強國和生物技術水平較差的國家之間權利義務嚴重不對等，限制了部分參與主體的積極性。隨著生物技術的發展，生物市場不斷膨脹，如生物制劑的市場規模在2020年達到2979億美元，年復合增長率達到7.8%。③由于摻雜著巨大的經濟利益，部分世界主要生物技術強國和產業大國在全球生物治理合作方面把獲取利益擺在首位，往往不愿與別國分享生物安全信息和技術。此外，個別大國將生物霸權考慮納入全球霸權戰略，遏制其他國家發展有可能對其構成挑戰的生物安全技術，惡化了國際生物安全合作的信任氛圍。為改變上述情況，有必要以人類命運共同體理念引領全球生物安全治理與國際合作。
2017年1月，習近平主席在聯合國日內瓦總部的演講中強調：“堅持共建共享，建設一個普遍安全的世界。”“堅持合作共贏，建設一個共同繁榮的世界。”“堅持交流互鑒，建設一個開放包容的世界。”“堅持綠色低碳，建設一個清潔美麗的世界。”④2021年5月，習近平主席在全球健康峰會上的講話中提出五個“堅持”——堅持人民至上、生命至上；堅持科學施策，統籌系統應對；堅持同舟共濟，倡導團結合作；堅持公平合理，彌合“免疫鴻溝”；堅持標本兼治，完善治理體系。⑤首先，全球生物安全治理必須把人民和生命至上作為最高目標，離開了生命安全和身體健康，追求快速的經濟發展毫無意義。其次，堅持維護本國人民的身體健康不僅不能以犧牲他國人民的健康和利益為代價，而且國與國之間要加強信息溝通，強化技術合作，物質上提供幫助，經驗上無私交流。最后，人類命運共同體理念要求生物安全治理必須建立在“大健康”理念之上。2021年7月，習近平總書記在西藏實地考察時指出:“要堅持保護優先，堅持山水林田湖草沙冰一體化保護和系統治理，加強重要江河流域生態環境保護和修復，統籌水資源合理開發利用和保護，守護好這里的生靈草木、萬水千山。”⑥如果生命共同體遭到破壞，老鼠、蝙蝠之類環境適應能力強的動物就會泛濫成災，病毒傳播的風險增大。據統計，在對人類健康造成威脅的傳染病中，約60%源于其他的動物或植物，或源于我們所身處其中的生態系統。⑦可見，生物威脅不僅僅在于病原體跨越國境的快速傳播，而且還在于由包括人類、各類動植物和微生物構成的生態系統遭到破壞后產生的嚴重后果。這意味著，只有建立和諧的人與自然關系，才能對生物安全進行標本兼治?；谶@一點，用于指導全球生物安全治理與國際合作的規范需要置于人類命運共同體理念的框架之下。
第一，用人類命運共同體理念規范生物科學研究與技術開發。這要求在實驗過程中除了對相關的生物介質進行正確的處理和操作外，還要對以人、動物和昆蟲作為實驗對象時如何確保絕對的安全進行規范。此外，對于生物技術本身，尤其是對于兩用生物科技研究，更要明確其可能存在的倫理問題與安全風險，并制定相應的預防和監察措施。
第二，基于人類命運共同體理念規范與生物科技實驗相關的病原體管制。早在1984年，美國衛生部疾控中心和美國國立衛生研究院就聯合推出了《微生物與生物醫學實驗室生物安全指南》。該指南用于保護實驗室工作人員以及公眾免受傳染性生物材料感染，防范給人類健康帶來不同程度威脅的生物毒素，以及遏制實驗室內部可能出現的生物風險。埃博拉病毒在非洲暴發后，美國衛生與公共服務部和美國農業部合作制定了“管制病原體計劃”，將包括埃博拉病毒、剛果出血熱病毒、肉毒桿菌等在內的共68種病原體列為管制對象。但是，由于上述措施過分崇尚用技術來解決生物安全問題，效果不彰。為確保世界人民的生命安全與健康，國際社會應在世界衛生組織的指導下，基于構建人類命運共同體，出臺針對這類可能帶來高危風險的生物介質的安全規范。在全球生物安全治理方面，可參考此類規定對全球范圍內的生物實驗室安全進行規范，防止生物技術實驗引發全球性生物安全危機。
第三，關注動植物的健康，規范對環境資源的利用。人、動物、植物和各種微生物，以及諸多生物所賴以生存的整個生態環境在一定程度上是融為一體、相互關聯的，對動植物健康的關懷，以及對環境資源的保護和利用，直接關系到人類的安全與健康?？茖W研究和觀察發現，埃博拉病毒從最初只存在于自然界，到在大猩猩中傳播，再到向人類傳播，其根本原因就在于人類對自然環境的過度開發，導致病毒賴以生存的生態環境遭到嚴重破壞，人類和病毒間的距離大幅縮減，病毒逐漸開始將人類作為新宿主。因此，生態環境的平衡也必須成為構建人類命運共同體中的重要一環，甚至是關鍵性的一環。
在人類命運共同體理念的指導下可以較為容易地形成“大健康”理念共識。“大健康”理念就是上文所述的生物安全有賴于整個社會系統的健康。這一理念雖然在學術界已形成共識，但就整個社會來說，認識仍然有所不足。比如，一些個人和企業為謀取眼前的私利，大肆破壞自然生態環境。對于此類現象，單靠公共衛生系統進行治理難以達到目標，必須靠整個社會的努力。而在人類命運共同體理念的指導下，“大健康”理念則易深入人心，并逐漸成為新的文明標準。
探索全球生物安全治理與國際合作的領域
生物安全本身的特點以及經濟全球化的時代背景決定了合作是實現全球生物治理成功的必由之路。這里的合作既包括政府內不同機構、部門間的合作和政府與非政府組織，如企業、社區與個人等之間的合作，也包括不同國家和地區之間的合作。而在公共衛生安全治理的國際合作中，情報、技術、法律，以及生物安全分類管理方面的合作尤為重要。
第一，重視生物安全方面的立法工作。本世紀以來，為應對公共衛生安全威脅，包括中國在內的多個國家先后出臺了一系列的法律法規。例如，新西蘭和澳大利亞先后于1993年和2016年頒布了《生物安全法》，美國疾控中心在1999年建立了“公共衛生法律計劃”，以期借助法律改善美國的整體公共衛生狀況。2020年10月，中國頒布了《中華人民共和國生物安全法》。然而，上述法律針對的都是一國內部的公共衛生安全，而對于不受國界限制、需要國家間緊密合作的公共衛生安全，目前國際上尚未有過任何一部真正意義上的法律文書。當然，在前期國家間合作的基礎上，目前國際社會已有一些相關的國際條例或國際公約，如1975年開始生效的《禁止生物武器公約》，2007年由世界衛生大會通過的《國際衛生條例（2005年）》，以及1993年生效的《生物多樣性公約》等。但是，上述公約、條例多為國家間協定，而且主持通過此類條約的組織也缺乏強有力的執法權威。更糟糕的是，個別國家以本國生物安全為由，否決了國際生物安全領域發揮基石作用的《禁止生物武器公約》的“核查機制”，導致已有183個締約國的公約無法正常運轉。不過可喜的是，新冠肺炎疫情讓更多國家的政府和民眾認識到生物安全立法合作的重要性。2021年，天津大學生物安全戰略研究中心聯合美國約翰斯·霍普金斯大學、國際科學院組織（IAP）牽頭起草了《科學家生物安全行為準則天津指南》。這份文件倡議生物學家在科研責任、成果傳播、科技普及、國際交流等多個環節上提高生物安全意識。另外，《禁止生物武器公約》2022年審議大會也決定重啟停滯了20余年的核查機制多邊談判，討論核查手段和核查范圍等敏感問題。
第二，加強生物安全情報搜集工作，推進生物情報合作。情報在應對不斷出現的各種新興與傳統生物威脅，以及為相關部門提供決策支持方面發揮著至關重要的作用。建立全面、嚴密、高效的生物安全情報機制是實現全球生物安全治理的前提。美國情報總監辦公室下設有反大規模殺傷性武器中心，有關生物武器情報的統籌和指導工作就由該中心負責。此外，美國國土安全部下面還設置了大約80個情報融合中心，用于搜集生物安全信息。具體而言，生物安全情報工作應聚焦于以下幾個方面：一是世界主要生物技術強國的生物安全戰略、生物技術的發展方向及其可能造成的生物風險；二是各種烈性病原微生物的繁殖、傳播和擴散情報；三是氣候變化等因素引發的生物威脅情報；四是全球高等級生物安全實驗室的建設、研究對象，以及危險材料的外泄情報等；五是國際恐怖主義分子獲取生物技術和生物武器的計劃及其實施情報；六是生物技術及其制品的軍事運用情報等。上述情報主要由主權國家的相關政府部門負責搜集，但是，考慮到生物安全的整體性，各國政府之間對上述情報進行廣泛交流是非常必要的。另外，國際社會可在情報合作的基礎上嘗試建立生物威脅清單，使生物安全防護更具針對性。
第三，加強對新興生物技術研發的監管，特別是對一些高等級生物實驗室的技術研發進行監管。在信息技術和人工智能技術井噴式發展的大背景下，不久的將來，精準基因工程技術、自然人工智能技術、神經形態技術、數字基因組技術等新興生物技術將取得革命性突破，并投入市場。生物技術的發展在安全性上存在不確定性，如在納米毒理學方面，某些納米材料的毒理學機制尚未研究清楚，合成生物學技術也存在類似問題。另外，對已突破生命自然范疇的人工生命密碼子、非天然氨基酸的設計與合成等生物技術的監管如果不到位，很容易引發倫理問題，甚至造成生物災害。還有一點需要注意的是，個別生物技術超級大國為規避國內法律風險，打著“生物醫學研發”和“全球衛生合作”的幌子，在海外多個國家建立或控制了數百個生物實驗室，研發敏感的生物技術，有可能導致生物威脅外溢?；诖?，各國政府和相關國際組織應高度關注新興生物技術潛在的安全風險和高等級生物實驗室的研究工作，在監管上加強國際合作，堵住監管漏洞，提高監管效率。
第四，國際社會應攜手合作，完善生物安全風險體系分類與管理。提高全球生物安全治理績效離不開建立合理的生物安全風險體系。生物安全風險體系包括新發突發傳染病和動植物疫情、生物實驗室安全、人類遺傳資源與生物資源利用、外來物種入侵、生物多樣性保護、生物武器的研發與擴散、生物武器的恐怖襲擊等。各國政府應針對不同的生物安全風險構建專業化的管理部門，將責任落實到位。在此基礎上，各國政府可在以世界衛生組織為代表的國際組織的協調下，完善國際生物安全風險分類，聯合進行生物安全風險監測、風險評估、信息發布，對生物威脅進行聯合調查溯源等。生物安全的全球性決定了國際合作的必要性，近年來重大生物危機頻繁出現決定了國際合作的重要性。筑牢生物安全合作的法律框架，做好生物安全風險預警，監管危險生物技術的研發工作，全球生物安全治理工作就有望穩步推進。
在全球生物威脅日益嚴重的背景下，加強全球生物安全治理與國際合作迫在眉睫。全球生物安全治理必須解決“由誰來治理”“根據什么理念進行治理”“如何治理”的問題。結合現行國際體系，提升全球生物安全治理績效需要厘清各國政府、相關國際組織和面向市場的生物類企業的權責關系，發揮好各類行為主體的生物安全治理優勢；在治理規則方面，以人類命運共同體理念引領各個主體之間的合作，打破利益藩籬，達成可被國際社會廣泛認可的規范；在國際合作領域方面，根據應對生物威脅的規律形成全鏈條的生物安全治理機制。只有發揮治理主體的作用、運用先進的治理理念和找到合理的治理路徑，才能有效地應對即將出現的生物安全大變局。
國防科技大學國際關系學院國際關系與戰略系副教授王萍對本文亦有貢獻
