摘 要:隨著城鎮化水平的提高與人口流動結構的轉型，我國人口流動方向逐漸從“鄉—城”流動偏向“城—城”流動，因此，一批“人口流失縣城”的出現成為時代發展的產物。人口流失造成的人力資源不足以及縣城為應對人口流失而進行的盲目建設與擴張開發，可能為縣城帶來財政運轉失衡、產業轉型困難與本土文化破壞等困境。為了破解人口流失之困，縣城應當在遵循人口流動規律的基礎上，對自身功能與資源稟賦作出精準定位，從體制機制創新、產業轉型升級、基礎設施建設、公共服務優化等多方面著手實現“精準收縮”，以緩和人口流失問題，推進轉型發展。
關鍵詞:人口流失縣城 推拉理論 產業轉型
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，首次提出“人口流失縣城”的概念，并指出應當從城鎮建設、公共服務、民生保障、產業轉型等多方面著手引導人口流失縣城轉型發展，由此引發了社會各界對于這一話題的熱烈討論。
雖然“人口流失縣城”是一個頗新的概念，但縣城人口流失絕非新近出現的問題。第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）結果顯示，自2010年至2020年，我國已公布數據的2700余個縣區中有約1480個縣區人口出現流失狀況，其中近1200個為縣（縣級市）。那么，人口流失現象緣何在這些城市出現？人口流失趨勢對于這些縣城的城鎮化建設意味著什么？面對如此窘境，人口流失縣城的發展轉型之路何在？這些都是我國城鎮化道路上無法回避的問題。
“推—拉”理論視角下縣城人口流失的多維成因分析
要對縣城人口流失的成因作出科學全面的分析，需立足于我國人口發展趨勢變化的社會背景進行思考。從“七普”數據來看，我國人口增速明顯放緩，且隨著城鎮化水平由快速發展后期轉入平臺發展期，人口流動方向逐漸從“鄉—城”流動偏向“城—城”流動，這意味著人口會繼續向省會及以上的大城市、都市圈聚集，相當一部分縣城將迎來人口慢增長甚至逆增長階段。作為研究人口流動現象的基礎理論，推—拉理論試圖以運動學的立場與觀點，來解釋人口遷移現象是兩種不同方向力量作用的結果——促使遷移的“拉力”為流入地的有利生活條件；引發遷移的“推力”則是流出地的不利生活條件[1]。因此，研究人口流失縣城問題，需要在解釋人口流動與遷移動因的基礎上，輔以其他多重要素進行分析。
相對低下的就業收入與公共服務質量：縣城人口流失的推力
我國的人口流失縣城類型眾、數量多且分布廣，其中以資源枯竭類縣城為主，但也不乏一些位于農業主產區和生態功能區的縣城。在全國上下加快產業轉型升級、推動經濟高質量發展的時代，這些縣城通常由于固有產業結構單一而面臨產業調整困難的窘境——在舊產業受到擠壓和淘汰的基礎上，新產業尚未發展成熟，產業發展面臨尷尬期，能夠提供的就業崗位極為有限，且發展前景并不明朗，難以具備吸引人才落戶的條件。類似現象在東北三省的老工業基地縣城有著最為明顯的表現，如黑龍江省轄縣級市訥河市、吉林省轄縣級市磐石市、和龍市以及遼寧鐵嶺的鐵嶺縣等，都是典型的產業結構亟待優化升級的人口流失縣城。
由于資源枯竭、傳統產業沒落等固有劣勢，一些縣城往往將發展重心放在產業調整轉型、生態環境整治等方面，為此只能削減在城市基礎設施與文娛設施建設、教育醫療等公共服務提供以及精神文化活動開展方面的財政投入。本地經濟的發展不但無法提供充足的就業崗位、保證樂觀的就業前景，且無力在時代發展背景下提高居民的生活質量，無法滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。這些因素不僅導致縣城吸納人口能力不足，而且作為縣城人口遷出的“推力”而存在。這種狀況在中西部地區許多省區普遍存在，例如，湖北省孝感市自2000年至2020年的20年間，全市人口流失超過72萬，流失率達到15％，情況最嚴重的應城市（縣級市）人口流失率高達27％，這些現象的出現需要從縣城硬件、軟件設施建設方面尋找原因。
多層次需求的充分滿足：大城市與都市圈的人口流入拉力
與這些資源枯竭、產業亟待轉型的縣城相比，省會及以上的大城市、都市圈以其吸引人口遷移的“拉力”，成為縣城流失人口的主要流入地。近年來我國跨縣人口流動中，以經濟、就業、宜居等為導向的發展型流動顯著增加，而以婚姻嫁娶等為主要原因的社會型流動減少。大城市與都市圈憑借更高的經濟發展水平、更多的就業機會與更好的就業前景，成為外來人口務工經商的不二之選。大城市與都市圈還具有更高質量的醫療衛生與文化教育資源，能夠在為人們的生活提供更加完善的保障同時，開展豐富多樣的精神文化活動，從而更好地滿足人們日益增長的物質與精神需求。
由于人口流動的范圍化與就近化特點，受“拉力”作用影響的人口流失現象在大城市周邊以及城市群內部的縣城中表現得更為明顯。例如，成渝經濟圈中的重慶、成都兩市對于四川、重慶、貴州等地縣市人口的顯著虹吸效應，以及在京津冀一體化發展過程中北京、天津等大城市對于河北邯鄲、承德、邢臺、張家口等市內部區縣的人口吸納，使得原本意在推進區域協調發展的城市群、都市圈建設成為縣城人口流失的“拉力”誘因。
近年來，我國不斷完善的交通運輸網絡使得人們在不同地區間遷移的便利性進一步增強，流動的時間、費用與情感成本降低，人口向經濟發達地區集聚的趨勢也會不斷加快。因此，這種人口“城—城”流動趨勢的出現以及縣城人口流失現象既是流入地與流出地之間推拉作用的結果，更是全新歷史背景下時代發展的必然。
人口流失背景下縣城城鎮化道路的現實困境
人口既是勞動力資源，也是消費主力，作為開展生產消費活動的基本單元，是衡量一個城市經濟體量的核心標準。對于此類縣城而言，人口流失與人力資源減少、消費水平下降相伴而生，經濟狀況出現下行與疲軟無法避免，成為這些縣城邁向新型城鎮化道路上一道難以逾越的門檻。
過度開發與債務增加：財政運轉的嚴重失衡
隨著縣城人口不斷流失，地方政府財政收入中的稅收與社?；饋碓磳霈F持續性減少，最終影響財政收支平衡與正常運轉。政府為了應對經濟下行的壓力則會舉債搞開發，然而不斷減少的人口無力支撐房地產市場的進一步發展，導致樓市開發、房價上漲與房地產積壓問題并存，不僅對經濟復蘇無益，反而導致地方政府債務持續攀升，形成“人口流失—過度開發—債務增加—經濟收縮”的惡性循環。因此，許多人口流失縣城在發展轉型道路上面臨開發兩難、財政吃緊的矛盾境地。受此影響，投入城市基礎設施建設與公共服務提供的財政資金將被進一步壓縮，甚至出現社會保障支出數額欠缺、收不抵支的狀況。在這樣的情況下，居民的生活質量得不到提升，無法共享經濟發展的紅利，將會助推其流出意愿。例如，河南省信陽市固始縣由于基礎設施及經濟結構等方面存在的問題，地方經濟發展乏力且人口流出問題嚴重。據“七普”人口數據顯示，該縣人口流出率為41.91％，在河南省人口流出率中排第二。
資金、技術與人才限制：產業轉型之路受挫
當前我國人口流動結構已經走上轉型之路，高素質、高技術勞動力在流動人口比例中明顯增加，其就業市場也逐漸向高端化發展。為了吸引人才流入，緩和人口流失帶來的困境，走產業轉型之路是人口流失縣城的不二之選。然而，這些縣城的原有支柱產業大多以農業和高資源消耗的傳統工業為主，缺乏要素稟賦優勢且就業吸納有限。在長期的發展中，此類縣城經濟增長對其具有高度的依賴性，進行產業轉型又將面臨巨大的人才、資金、市場等難題。伴隨著縣城人口流失狀況的是勞動力短缺、人口老齡化與空心化等問題，產業轉型所需高素質、高技術人力資本嚴重不足。東北、西北地區部分資源枯竭型人口流失縣城在早期發展傳統高資源消耗產業的過程中對本地生態環境帶來了嚴重破壞，不得不以大量財政資金投入生態環境修復工作，造成人口流失縣城產業轉型財政支出的進一步壓縮。因此，對于人口流失縣城而言，推進產業轉型與新型城鎮化還有很長一段艱難的路要走。
盲目無序的擴張建設：本土文化岌岌可危
本土文化在城市發展過程中以其多維特性凝聚而成，具有獨特的地方性特征，并深刻影響著當地的價值觀念與行為方式[2]。每個縣城在其漫長發展脈絡中都形成了相對獨特的地域文化與歷史人文精神，作為展現地方特色、喚醒情感歸屬與激發發展活力的內生動力而存在。然而，縣城為了應對人口流失趨勢而不斷進行的項目開發與“造城運動”，不僅進一步擠壓著本土文化保護的財政投入，而且對于承載縣城歷史文化底蘊的老城區的破壞也在所難免。本土文化資源對于喚起市民歸屬感，滿足其精神需求具有重大意義，而為應對人口流失不惜破壞城市歷史文化底蘊的行為，最終將以喪失城市本土化特征、文化活力與情感歸屬為代價，無法扭轉人口流失局面，更無益于城鎮化水平的可持續推進。
人口是城市發展的基本要素，人口流失為縣城帶來的不僅是財政收入來源縮減造成的財政失衡，也有隨著消費水平降低而不斷萎靡的城市發展活力，以及作為派生后果的產業發展僵化格局和本土文化危機境地，這些都將成為人口流動的“推力”，進一步造成縣城人口流失狀況的惡化。為了破解這一惡性循環，人口流失縣城的轉型之舉勢在必行。
人口流失縣城轉型發展的必由之路
對于人口流失縣城而言，其短板自表面看是人口，而通過進一步深挖細究，不難發現這些縣城在人口流失背后的一系列發展問題——囿于傳統的產業結構與布局、不合理的財政資源分配、盲目的建設開發計劃、落后的基礎設施建設與公共服務提供、受擠壓的本土文化資源……如何從這些問題入手，有針對性地推進人口流失縣城轉型發展，成為擺在我國以縣城為重要載體的城鎮化建設面前的一道難關。
精準定位分類規劃，拒絕盲目、照搬建設
雖然人口流失縣城存在一些共性問題，但其人口流出的主要原因實際上各有差異。一些依托老工業基地的資源枯竭型縣城主要由于傳統產業遭致淘汰、新型產業起步困難而導致就業機會短缺，成為人口流動的推力；而人口流失縣城中也不乏一些自身仍具較強發展潛力，但因位于城市群內部或大城市附近，受其“虹吸效應”影響而出現人口流出狀況，影響自身發展的案例。針對這些人口流失縣城的不同發展情況，需要在對其精準定位的基礎上，分類謀劃與具體分析各自轉型發展的道路。對于面臨資源枯竭、支柱產業淘汰的縣城，應當適度集中城市資源，杜絕盲目的開發擴張建設，嚴格控制建設用地增量，建立高效集約的建設用地利用機制，同時做好對于有限發展資源的整合規劃工作，平衡產業結構優化與民生問題解決的財政資金投入，在順應人口流失常態化的基礎上緩和人口流失趨勢，逐步實現經濟發展的平穩過渡。對于那些位于城市群內或與大城市接近的人口流失縣城而言，其轉型發展的著眼點在于與臨近中心城市間的協調共進——從產業配套承接、資源功能互補、交通設施優化等方面著手，以成為大城市的衛星城為發展方向，杜絕就中心城市發展模式全盤照抄照搬。因此，在經濟轉型過程中，人口流失縣城應當找準自己的功能定位，而非盲目開發建設和照搬他地模式，如此才能形成協調同進、互促共生的發展格局。
立足自身資源稟賦，推進產業轉型發展
產業是縣城基本發展的基石，產業發展不僅能夠帶動縣城經濟持續健康運轉，而且能通過提供更多就業崗位帶來人口的流入與聚集。人口流失縣城要走轉型發展之路，其核心任務在于產業轉型。因此，縣城需要立足于自身地理位置、產業基礎與資源稟賦，通過對優勢資源、業態與機會的挖掘，統籌本地在帶動就業量較大產業的同時積極承接外部轉移產業。具體而言，對于那些位于大城市周邊或城市群內部的人口流失縣城，應當合理利用地理位置優勢，在自我功能精準定位的基礎上，將重點放在發展與大城市聯系密切的配套產業之上，并積極承接大城市因土地資源有限而無法進一步容納的產業轉移，以此作為吸納人口就業與人才落戶的契機。對于無法享受大城市輻射利好的人口流失縣城，其產業轉型之路的重點在于發掘自身資源優勢，延伸產業鏈、創新新業態，培育具有特色優勢、產業活力和競爭力的接替產業。
創新土地利用機制，逐步實現“精明收縮”
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》強調，要堅持以人為核心推進新型城鎮化，應當以順應縣城人口流動變化趨勢為基本原則。這說明面對人口流失問題，縣城應當承認并接受既有利益格局，立足于現實狀況，在新型城鎮化進程中進行科學的減量規劃，實現“精明收縮”。因此，深化體制機制創新是縣城建設的政策保障，建立高效集約的建設用地利用機制是其經濟轉型的重要出發點。人口流失縣城在“精明收縮”式轉型道路上，應當將體制機制創新的著重點放在土地的合理利用規劃之上。一方面，縣城在面對人口流失現象時應當順應規律、理智應對，避免出現縣城人口流失和用地空間擴張并存的“資源錯配”現象，為此必須合理規劃土地利用機制，在對城市建設用地增量進行嚴格控制的同時實現現有存量土地盤活，以土地資源的適度集中和集約使用實現城市用地的“精準收縮”[3]；另一方面，在收縮式的發展模式下，人口流失縣城可以嘗試在城鄉建設用地等方面通過相應的機制改革來協調用地指標，發揮其隱藏的市場價值，獲得更多地方財政發展資金[4]。
完善基礎設施建設，提升公共服務質量
在應對人口流失這一問題中，以更好的就業條件補給人口、吸引人才僅僅是一個方面。從長遠來看，采取怎樣的措施來避免人口流失狀況的進一步惡化，同樣是人口流失縣城轉型發展的重中之重。對此，此類縣城應當堅定以人為本的核心原則，本著滿足群眾發展與享受需求的工作理念，通過加大財政投入落實基礎設施建設完善化、公共服務提供精準化與文化活動開展豐富化，通過提升市民生活質量與幸福感以“留住人口”。在基礎設施建設方面，縣城應當更加注重文化教育、醫療衛生方面的資源配置優化，提高居民在優質教育、醫療資源方面的可獲得性，最大化滿足人們的生存發展需要。在公共服務產品供給方面，提升社會保障制度完善度、覆蓋率與統一性的同時，可以借助新經濟優勢與大數據技術，以智慧賦能基本公共服務，建設縣域智慧服務綜合平臺，實現居民公共服務獲取便利性的最大化。人口流失縣城需要特別重視勞動力大量流出這一狀況所派生的人口老齡化問題，著眼于留守老人、高齡老人等相關群體的特殊需要，有針對性地強化養老保障與適老化服務支撐體系建設。隨著人們生活質量標準與精神文化需求的提升，縣城的文化活動與生活服務也應當加以適度升級，積極培育豐富化、高品質的文化生活新業態。然而，人口流失縣城仍需遵守適度原則，保證基礎設施與公共服務提供與經濟水平和財政能力相匹配，在把持工作重心的基礎上做好各項資源分配的科學規劃工作。
面對人口流失這一既存現實，部分縣城應當在遵循人口流動趨勢與規律的前提下進行體制機制的科學規劃創新，在實現“精準收縮”的基礎上，按照“吸引人口落戶”、“保留人口存量”的雙重邏輯，有針對性地進行規劃。一方面，因地制宜進行產業轉型，以一批數量多、質量高的就業崗位吸引人才流入。另一方面，完善相關基礎設施建設、公共服務與社會保障體系，做到“吸引人”同時也要“留住人”，改善人口流失現狀。
【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授；本文系國家社科基金重點項目“鄉村振興背景下少數民族務工人員返鄉創業的社會支持體系構建研究” （批準號：21AMZ016）階段性成果；南開大學周恩來政府管理學院社會學專業碩士研究生張亦弛對本文亦有貢獻】
注釋
[1]劉風、葛啟?。骸度丝诹鲃舆^程中推拉理論的演變與重塑》，《社會科學動態》，2019年第10期。
[2]葉原源、劉玉亭、黃幸：《“在地文化”導向下的社區多元與自主微更新》，《規劃師》，2018年第2期。
[3]劉再起、肖悅：《中國收縮型城市的地理分布、形成原因及轉型發展路徑》，《稅務與經濟》，2021年第3期。
[4]郭珍、曾悅：《不同類型縣城推進新型城鎮化的難點與路徑》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》，2021年第4期。
責編：蔡圣楠 周素麗／美編：石 玉