【摘要】新興科技的創新發展正塑造著全球經濟、貿易與政治格局。圍繞新興科技的國際規則建構，不僅是主要科技大國占據發展高地、引領產業方向的戰略部署，更是國家安全的重要關切。隨著全球科技競爭與戰略博弈日益加劇，突破科技與貿易封鎖，運籌深度參與國際規則制定是保障國家安全、促進產業發展、增強國際話語權的關鍵。當前，我國應從規則形式、戰略目標、行動機制等維度綜合考慮和理解全球新興科技領域國際規則制定的總體格局，立足議題重要性、爭議性、關聯性，從新興科技的戰略議題圖譜中著重考慮和選擇適宜領域發力。在整體把握全球新興科技創新與發展規律的基礎上，增強互信共識理念引導、融合制度設計與執行路徑、培育參與主體和協作組織、強化技術交流與戰略合作，以構成我國參與全球新興科技治理的多層次思路。
【關鍵詞】全球科技競爭 新興科技 國際規則制定 全球科技治理
【中圖分類號】G322.5 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.19.002
【作者簡介】薛瀾，清華大學蘇世民書院院長、人工智能國際治理研究院院長、全球可持續發展研究院聯席院長，公共管理學院教授，教育部“長江學者”特聘教授。研究方向為公共政策與公共管理、科技創新政策、危機管理、全球治理。主要著作有《戰略性新興產業：政策與治理創新研究》（合著）、《科技全球化與中國發展》（合著）等。
全球化進程下的人類科技創新活動已進入空前密集活躍期。以新一代信息技術、生物技術、新能源技術等為代表的新興科技正在催生和孕育重大的產業變革。相比以往的科學技術，這些前沿科技的創新發展規律、產業發展方式、全球紅利釋放速度等均具有新特點，[1]使得科技領域的國際公約、協定、準則、標準等國際規則框架建構呈現出了新博弈形態[2]。例如，地緣政治考慮和冷戰思維抬頭引致大國科技競爭日益加劇，部分國家將涉及人權、民族安全、社會公平等意識形態議題與新技術發展應用掛鉤，導致既有國際規則執行頻受國際貿易沖突挑戰。新興科技領域占據優勢地位的“權力行為體”開始活躍，更具彈性的規則制定方式和包容性的治理工具成為了前沿科技的普遍治理選擇[3]。由此可見，在科技全球化的當下，圍繞新興科技的國際規則建構是關乎人類命運共同體構建和全球科技治理的重要命題。
運籌新興科技領域國際規則制定是主要科技大國占據未來全球經濟格局優勢地位、引領全球經濟發展方向、展現科技大國責任與形象的重要戰略部署。一方面，作為新興產業國家，我國參與國際規則制定是破局當前相對不利國際環境的路徑之一。全球科技博弈已深刻影響我國國家安全與新興產業發展，如美國限制科技人才流動，出臺芯片法案和科技投資禁令等做法對我國關鍵產業鏈安全造成了一定程度的威脅，尤其是拜登政府簽署的“對華投資限制”行政命令，更是涉及量子技術、人工智能、先進半導體等前沿科技。另一方面，不斷提升的科技創新實力對我國參與全球科技治理的責任擔當也提出了更高的要求。隨著科技創新能力增長及企業在全球產業鏈中優勢地位趨顯，我國參與國際規則與標準制定更為積極，全球治理貢獻逐步獲得國際社會認可。雖然部分小群體試圖“污名化”我國全球科技治理的參與行動，并將我國排斥于一些國際治理體系之外，但是我國推動構建人類命運共同體的目標始終不變。2023年9月，我國外交部發布《關于全球治理變革和建設的中國方案》，提出新興科技領域是全球治理新疆域，各國應推動形成具有廣泛共識的治理框架和標準規范。這一在國際舞臺上發出治理倡議的新舉措，引起了國際社會的廣泛關注，開啟了我國在復雜國際形勢下，肩負新興科技大國責任擔當，保障國家科技與產業安全，積極探索和參與新興科技領域國際規則制定的新局面。
運籌新興科技領域國際規則制定的戰略意義
在當下，基于不斷提升的科技創新實力，運籌新興科技領域的國際規則制定，在國際上更多地發出中國聲音、提供中國方案、貢獻中國智慧，既是我國肩負大國責任的體現，亦是促進新興科技為全人類謀取福利的題中之義。具體而言，我國運籌新興科技領域國際規則制定具有四方面的戰略意義。
第一，新興科技發展過程中的動態性、交叉性、不確定性等特征，將推動全球科技治理進入新一輪變革期。新興科技的動態性表現為技術方法、應用功能迭代速度快，在累進式創新過程中新風險頻現，這要求相應的國際治理規則應時而變；[4]新興科技的交叉性往往體現為跨領域、跨邊界的知識與應用創新，這對原本建立在學科或產業邊界基礎上的傳統全球科技治理規則產生重大沖擊；[5]新興科技的不確定性既有內在發展規律、邏輯的不確定性，也存在變革價值與潛在風險，這都要求治理規則的執行者準確把握時機并及時干預，實現敏捷反應[6]。這三方面新特征在影響既有全球科技治理規則有效性的同時，也將推動新規則的建構與改革[7]。在此變革進程中，任何國家都沒有絕對優勢，尤其是在全球科技治理體系建設和發展方向共識均滯后的情況下，對后發新興科技大國而言實際上存在新的參與機遇。
第二，新興科技領域的國際規則制定是提升國家競爭力、推動全球共同發展的關鍵舉措。新興科技關乎國家競爭力與全球共同發展，參與其國際規則制定可使各國兼顧國家產業發展與參與全球治理的共同需求。國家競爭力表現為全球博弈視野下的國家能力相對優勢，這既包括技術與產業優勢，更兼具治理優勢，尤其是參與全球科技治理的能力[8]。與此同時，全球共同發展需要國際社會聯手，合理地應對新興技術風險，推動技術包容性發展。在此基礎上，新興科技領域國際規則形成將有助于進一步減少市場逐利下的“公地悲劇”現象，在對新興技術應用所帶來的全球性風險進行治理的同時，推動各國走向利益匯合點，共享技術紅利。鑒于新興科技領域國際規則對各國技術和產業發展具有差異化影響，基于本國比較優勢而提議、主導的國際規則將更有利于本國深度參與全球技術占位和產業分工合作。
第三，運籌新興科技領域國際規則制定，既有助于“反擊”西方大國技術壓制，也助益我國產業獲益?？v觀科技發展歷史，以美、德、日、英等為主的工業制造強國，無一不在搶占國際規則制定的制高點和話語權。當前我國正處于從制造大國向制造強國轉變的高質量發展階段，越來越多的中國企業實施國際化戰略，布局海外市場，參與全球產業鏈競爭。但受國際規則制定與參與中的后發劣勢，以及貿易和技術競爭、地緣政治摩擦影響，我國在新興科技的全球化發展中面臨更多風險與掣肘。例如，美國發布的《民主技術合作法案》號召美國主導下的技術合作國，針對中國在新興及關鍵技術領域的國際標準與規范制定、聯合研究、出口管控等方面進行聯手遏制。當前，深度參與全球科技治理、運籌國際規則制定是扭轉被動局面，并為我國技術及新興科技產業發展保駕護航的必然選擇。
第四，運籌國際規則制定是我國在新興科技優勢領域承擔大國責任，彰顯良好國際形象的契機。當今世界正經歷百年未有之大變局，全球科技與產業革命正深刻影響世界發展格局和國際競爭范式，其中新興技術發展將各國推向全新競爭領域。當前，以中國為代表的新興國家在全球產業鏈中的“新賽道”上逐漸展示出優勢，為推動全球共同發展貢獻力量。反觀部分技術先驅國家，不僅沒有發揮正面作用，反而將技術出口管制、禁止科技產業投資等作為打擊別國產業發展的工具，制造“貿易脫鉤”“科技脫鉤”等局面，或以安全化需求“藉口”降低全球合作的主觀意愿和動力。鑒于此，我國更應在優勢產業和技術領域積極參與國際規則制定，傳播中國聲音、展現良好國際形象。
戰略分析框架與議題圖譜
以新產業革命和科技變革為代表的新興科技廣泛涵蓋大數據、人工智能、生物技術、量子計算等諸多技術類型。不同類型技術發展規律和治理需求的異質性決定了相應國際規則形式的差異。與此同時，把握新興科技領域國際規則的總體格局，還應建立在對各國參與目標和行動方案進行全面研判的基礎上。因此，本文提出“規則形式、戰略目標、行動機制”的戰略分析框架，以整體把握當前新興科技領域國際規則的情況。
首先，科技領域國際規則呈現出多種形式，可分為硬性規則和軟性規則。新興科技領域的國際規則包括國際技術標準、接口協議、合同范本等“硬性”規則，如國際標準化組織（International Organization for Standardization, ISO）制定的各類技術標準、東盟發布的《數據跨境流動合同范本（MCC）》、網絡層的各類接口協議等。這些“硬性”規則主要服務于技術發展過程中的“控制性”治理需求，如核心技術廠商形成企業聯盟鞏固壟斷地位、保障國際貿易中商品和服務的一致性等場景，以實現技術標準推廣、技術壁壘、專利產業化、產業霸權、市場鎖定等。但是，國際規則還包含圍繞特定議題或產業形成的發展指南、原則共識、倡議協議等“軟性”規則，如經濟合作與發展組織發布的《關于隱私保護與個人數據跨境流通指南》、聯合國教科文組織發布的《人工智能倫理建議書》、機器人三定律等。這些“軟性”規則通常服務于技術發展過程中的“發展性”治理需求，適用于國際爭議較小的宏觀議題、難以達成共識的國際談判、政治敏感度高的議題等場景，以實現凝聚共識、利益合作、利益交換等需求。這其中既包括官方層面達成的共識，也包括由企業、非政府組織、科學家等民間力量推動形成的國際合作與規則。
其次，國家參與國際規則制定目標多元，涵蓋技術、產業、外交、全球等層面。一是技術層面，積極參與國際規則制定有助于本國推行其領先技術的標準，搶占技術貿易市場，并為本國企業的海外布局鋪平道路；二是產業層面，尋找在全球產業鏈中的優勢領域以及可合作的利益共通領域參與國際規則的制定，有助于謀取產業競爭主動權和擴大產業市場份額，爭取話語權；三是外交層面，建立或推動全球治理制度的形成是大國外交的重要組成部分，參與國際規則的制定一方面是向全球展示負責任的大國形象，另一方面也便于回應他國對本國提出的外交批評或質疑；四是全球層面，參與國際規則制定是謀求國際和平與安全、促進經濟與社會發展的主要路徑。
最后，國際規則參與的一般性行動方案有主導、參與、對話、倡議四種主要形式?；诟鲊c本國間長期形成的關系性質和全球經貿格局情況，國際治理環境大致可分為合作導向和對抗導向兩種類型。針對各國優勢領域和非優勢領域兩種情境，結合期望達成的參與目標，國家有四種主要的參與路徑。在合作導向的優勢領域形成“主導”，即政府、企業等主體牽頭發布國際規則、組織國際標準，發揮國際合作領導力；在合作導向的非優勢領域保持“參與”，一國在非優勢領域的國際合作中未必具備號召力和影響力，但也需要積極尋找利益共同點，參與國際話語體系和發出本國聲音；在對抗導向的優勢領域爭取“對話”，即在國際合作意向較弱、但本國的優勢發展領域，領銜全球各國展開對話，通過官方或非官方渠道主動搭建對話平臺，主導話語體系；在對抗導向的非優勢領域提出“倡議”，在國際合作幾率較小、本國不具有足夠話語優勢的領域，積極提出倡議，參與國際規則的塑造和形成。
基于以上戰略分析框架，一個相對適用于各國的新興科技領域戰略議題圖譜躍然而出（如表1所示）。在技術層面，在基礎類技術研發、開源類技術平臺領域，各國傾向于國際合作，而在高端芯片等關系著企業甚至國家科技競爭力強弱的核心關鍵技術領域，各國則處于對抗局面。在產業層面，對于諸如自動駕駛、智能機器人、新材料等大多數新興產業，企業聯盟之間的合作居多，而對于具有公共風險，如關系民族的生物安全類產業，各國則傾向于獨立研發；在外交層面，對于一些更具公共性的產品，如互聯網、5G、跨境數據等，更需要國際合作釋放其衍生價值和邊際紅利，而關系著國民安全，如生物特征識別產品的跨國運營，則更易受到他國的質疑、批判或抵制；在全球層面，關系著全球可持續發展的可再生能源、低碳技術、生命科學等方面更易達成國際共識，而涉及國際安全，如在軍事方面的致命性自主武器、生物武器等研發領域相關國家常處于對抗性局面。
關鍵新興科技議題的選擇
在理解運籌國際規則制定的總格局基礎上，考慮到新興科技領域的議題廣泛，我國在國際規則參與領域選擇時，應考慮議題重要性、爭議性、關聯性。綜合上述分析框架，當前我國可以選擇的國際規則參與領域是人臉識別與自動駕駛。
第一，全球化利益、高風險關注下我國參與的重要性。人臉識別和自動駕駛都是備受關注的新興科技議題，不僅在經濟、社會等多個領域具備全球紅利，其發展過程中引發的治理風險也亟需利益相關方的改革回應。我國在此議題中運籌國際規則能夠更好地趨利避害、轉危為機，獲取較大效益。一是我國具備顯著的技術和產業競爭優勢，如云從、商湯等公司人臉識別算法名列前茅；禾賽、華為等企業激光雷達和毫米波雷達傳感器具有技術優勢；?？低暤绕髽I在智能安防產品及解決方案方面占據全球市場領先地位。國家積極運籌國際規則制定可為相關技術國際標準主導和本土企業走出去奠定基礎。二是兩個領域均具備全球治理參與的高顯示度，可為我國承擔大國責任、展現大國形象提供契機和平臺。鑒于當前國際社會對我國人臉識別隱私保護和自動駕駛隱私安全的質疑或污名化，我國有必要通過參與國際規則制定來消除負面輿論影響。
第二，積極布局合作導向與對抗導向的兩類爭議性場景。人臉識別領域的競爭呈現了以對抗為導向的國際治理環境，而自動駕駛領域則具有全球合作的發展趨勢，選擇此兩類議題運籌國際規則制定可體現出不同情況下新興科技國際規則制定的全貌。在人臉識別領域，因相關技術涉及隱私信息保護、數據安全等諸多敏感議題，各國近年來對其監管日趨嚴格，而各地區規制制度的差異性也使得針對人臉識別的國際規則制定存在較大爭議，我國企業在全球化過程中也隨之面臨較大的壓力。相比之下，在自動駕駛領域，自動駕駛技術的發展紅利更為突出，盡管仍然存在對數據安全等治理風險的擔憂，但各國政府和企業在制定自動駕駛國際規則方面更多秉持實現規模經濟的發展理念，以合作導向為主，參與自動駕駛的國際標準制定與布局。如日本加入國際汽車安全環境標準制定組織，聯合英、德等國爭奪國際標準制定權；寶馬、奧迪、百度、安波福等企業開始合作起草國際標準，或成立行業聯盟推動自動駕駛相關安全標準制定。
第三，技術風險和關聯性風險治理需求的議題關聯性。不同技術領域與其他新興科技領域的關聯程度存在差異，選擇分別代表特定技術風險和關聯性風險的技術領域，可為在運籌其他新興科技領域國際規則制定中出現的不同情形提供借鑒和參考。具體而言，人臉識別與其他新興科技的關聯性較小，更多體現單點技術的突破與在特定范圍內的專業性應用。圍繞其國際規則制定的討論主要聚焦于對特定治理風險類型的回應，如智慧安防支持者認為人臉識別技術應用能夠提高城市安全和市民人身安全，而反對者則認為其有侵犯隱私、加劇種族偏見的隱患，在技術更成熟、立法監管更完善之前應禁止或限制其使用。相反，自動駕駛是覆蓋多種技術類型的“技術簇”，廣泛覆蓋芯片、算法、數據等多個新興科技議題領域，所涉治理需求與風險也較為廣泛。例如，中國蔚來、小鵬、合眾等自動駕駛汽車企業依然主要向英特爾、英偉達購買自動駕駛芯片或捆綁算法，對國外芯片有較高的依賴度，產業發展進程一定程度上受到國際技術封鎖影響。
參與全球新興科技治理的思路建議
當前，我國應從增強互信共識理念引導，融合制度設計與執行路徑，培育參與主體和協作組織，強化技術交流與戰略合作等四個方面，構建參與全球新興科技治理的多層次戰略思路，保障國家科技與產業安全。
第一，增強互信共識理念引導，凝結新興科技領域發展思路以明確中國立場與態度。在各領域的國際標準和規則制定中，始終對外宣傳國家核心理念。建議組織研判新興科技的全球參與情況，政府有關部門牽頭確立各領域的核心參與理念，并通過官方或非官方渠道讓國內業界和學術界廣泛知曉。在參與硬性和軟性的國際規則形式制定中，多方參與主體在始終秉持統一核心戰略目標的同時，可以靈活地多元表達與代表各自身份發聲。同時，在凝結發展理念過程中，應盡可能地與具有國際影響力且與我國不存在根本沖突的區域性大國或國際組織（例如，歐盟、東盟、阿盟）展開充分對話。應充分關注其他國家的治理訴求和治理邏輯，并將其吸納至本國新興科技治理理念之中，進而為制定符合大多數國家的國際規則準備條件。
第二，融合制度設計與執行路徑，確保國際規則參與的頂層設計與國內微觀執行的順暢銜接。在新興科技發展的不同領域政策中，開展國際合作已經成為了普遍的要求，當前應注重融合制度設計，以有效回應國際社會對中國有關話題的爭議和質疑。注重與外交結合，打破國際社會對中國新興技術發展的污名化和質疑。進行社會引導與布局，避免輿情事件發生。鼓勵行業與企業積極參與，在容易引發爭議的領域，弱化政府角色，引導民間行為。注重對外規則和對內規則的一致性，優先做好對內的制度建設，以提高中國對外發聲的影響力。在整體對外交流松綁、簡化流程、創造機會的背景下，還需制定相關領域的系統參與路徑，對重要的全球治理平臺（包括政府間國際組織和非政府間國際組織）進行研判，根據可參與契機及程度選擇不同方案，整合各方資源，輸出中國智慧，提升話語權。
第三，培育參與主體和協作組織，形成并完善我國新興科技國際規則參與的多層次網絡。在中美博弈背景下，除了政府主體通過官方平臺充分發聲，還需要動員全社會力量聯合打開中國參與全球治理的新局面，推動和鼓勵科學家群體、科技企業、智庫、高校、行業協會等主體與全球范圍內的同行開展深入合作與交流。尤其注意推動重點頭部企業研究院以企業身份參與國際規則事務構建，包括國際規則共同體的建設、國際組織會議的籌備、國際共識的談判、國際論壇的參與，等等；培育中國科技創新人才的國際規則意識，提升其參與全球事務的能力；逐漸搭建、完善中國各類主體參與國際規則制定的社會網絡，為發出中國聲音提供成熟的渠道和平臺，擴大影響力。
第四，強化技術交流與戰略合作，提升科技創新能力以找準參與途徑進行內外聯動布局。在新興科技國際規則制定領域，區分技術與應用兩個環節，更多重視技術層面的交流合作與互信共識以尋求“最大公約數”。技術優勢是中國運籌國際規則的“硬通貨”。對內做好科技人才培養和引進，增強科技獎勵的“含金量”，設立促進高水平國際科技創新人才交流項目，在技術研發、專利合作等方面推動人才合力的形成。對外加強對中國技術國際獲獎的宣傳力度，在形成技術重大突破的領域擴大外宣效應，吸引國際合作。在新興技術尚未確立國際標準的情況下，抓緊總結本國新興產業領域的國內治理經驗，依托對全球行業發展趨勢的研判，運籌國際規則制定，使得中國在相關領域進行標準或規則的制定中能夠掌握主導權。
（清華大學公共管理學院副教授趙靜對本文亦有貢獻）
注釋
[1]薛瀾、趙靜：《走向敏捷治理：新興產業發展與監管模式探究》，《中國行政管理》，2019年第8期；姜李丹、薛瀾、梁正：《人工智能賦能下產業創新生態系統的雙重轉型》，《科學學研究》，2022年第4期。
[2]賈開：《走向數字未來：新技術革命與全球治理選擇》。北京：社會科學文獻出版社，2022年；陳少威、俞晗之、賈開：《互聯網全球治理體系的演進及重構研究》，《中國行政管理》，2018年第6期。
[3]Hanzhi Yu et al., “Toward Inclusive Governance of Human Genome Editing,“ PNAS, 2022，118(47).
[4]沈逸：《后斯諾登時代的全球網絡空間治理》，《世界經濟與政治》，2014年第5期。
[5]D. Rotolo et al., “What is An Emerging Technology?“ Research Policy, 2015, 44(10).
[6]賈開、趙靜、傅宏宇：《應對不確定性挑戰：算法敏捷治理的理論界定》，《圖書情報知識》，2023年第1期。
[7]楊潔勉：《中國應對全球治理和多邊主義挑戰的實踐和理論意義》，《世界經濟與政治》，2020年第3期。
[8]T. Büthe and W. Mattli, The New Global Rulers: The Privatization of Regulation in the World Economy, NJ: Princeton University Press, 2011.
International Rulemaking in Emerging Technology Fields:
Pathway Selection and Participation Strategy
Xue Lan
Abstract: The rapid advancement of emerging technologies is reshaping the global economic, trade, and political landscape. The establishment of international regulations for these technologies serves not only as a strategic move for major technology leaders to gain a competitive edge and shape industry direction but also as a significant concern for national security. As global competition intensifies, it's crucial for countries, like China, to break through tech and trade barriers and actively engage in rule-making. This ensures national security, boosts industrial growth, and enhances international influence. China should comprehensively assess and understand the global technology governance landscape, focusing on aspects such as rule formulation, strategic objectives, and action plans. China should place particular emphasis on issues that are of high importance, contentious, and relevant within the context of emerging technologies. Building upon the trends in global emerging technology innovation and development, China should strengthen guiding principles of consensus, integrate institutional design and implementation strategies, cultivate stakeholders and collaborative organizations, and enhance technology exchange and strategic cooperation. This comprehensive approach will allow China to formulate a multi-level strategy for its involvement in global emerging technology governance.
Keywords: global technology competition, emerging technologies, international Rulemaking, global technology governance
