摘 要:隨著全國統一電力市場的不斷推進，電力市場改革進入深水區。然而，在全國統一電力市場的構建過程中，傳統電力系統的電力結構、技術特征、基礎設施、運行機制、發展模式、利益格局等均將面臨革命性變化。多種電力市場風險，如電網風險、電力市場交易風險、氣候變化風險、技術不確定性風險等，不斷出現并且復雜交錯，對全國統一電力市場推進中的安全性帶來巨大挑戰。因此，需要深化對電力系統安全觀的認識，加強對全國統一電力市場推進過程中主要風險的識別，提出一套有效支撐我國電力市場低碳轉型的保障體系。
關鍵詞:電力市場 電力定價機制 電力系統
【中圖分類號】F426.61 【文獻標識碼】A
中國電力市場改革發展歷程
我國電力市場自新中國成立以來主要經歷了四次改革、五個階段。電力體制由政企合一的垂直一體化經營過渡到廠網分開，再由發電側多元化競爭逐步向售電側市場化過渡。隨著我國電力市場化持續向縱深推進，初步建立了“統一開放、競爭有序”的電力市場體系，有效促進了電力資源的優化配置和能源清潔低碳轉型。
第一階段（1949年—1985年）：垂直一體化運營模式。我國電力行業自1949年新中國成立后采用高度集中的管理模式，政府嚴格統一管理電價，實行計劃建設、計劃發電、計劃供電、計劃用電體制，初步解決了電力供應的嚴重短缺問題。電價制度以滿足社會公益事業的需要為原則。然而，在垂直一體化壟斷運營模式運營幾十年之后，電力短缺和電價較高的雙重困境逐步凸顯。
第二階段（1985年—2002年）：政企分開的運營模式。為破解全國性缺電局面日益嚴重的困境，我國于1985年鼓勵集資辦電并實行多種電價。允許外資、地方政府和社會投資者等投資發電項目，對集資新建的電力項目按還本付息的原則核定電價水平。“多種電價”包括一廠一價和還本付息電價，打破了原本單一的電價模式，培育了按照市場規律定價的機制。該舉措激發了各方集資辦電的熱情，促使大量資金流向發電領域，較短時期內解決了嚴重缺電的問題。但是，由于缺乏對發電投資成本的有效約束機制，上網電價持續上漲。20世紀初期，電價由還本付息電價向經營期電價過渡，更加注重控制電力企業成本，電價有所降低，但對發電企業工程造價仍舊沒有約束。
第三階段（2002年—2015年）：廠網分開的電力市場萌芽階段。2002年2月，國務院發布《關于印發電力體制改革方案的通知》，明確了“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”四大電力體制改革任務。2004年開始采用標桿電價，不再考慮各電廠自身投資和特殊成本，對同類電廠執行相同的標桿電價，在一定程度上引入了市場競爭機制。經過10余年發展，逐步形成發電主體多元化競爭格局，為后續電力市場建設奠定良好基礎。但與此同時，標桿電價調整顯示出較為明顯的滯后性，為電力企業的經營帶來了較大壓力。
第四階段（2015年—2022年）：發售電雙側開展有效競爭的電力市場化發展階段。以2015年3月15日中共中央、國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》為標志，開啟了新一輪電力體制改革。文件明確了“三放開、一獨立、三強化”的改革路徑以及“管住中間、放開兩頭”的體制架構，提出在發電側和售電側開展有效競爭，培育獨立的市場主體。新一輪電力體制改革以來，我國市場化交易電量比重大幅提升，初步構建了主體多元、競爭有序的電力市場體系，有效促進電力資源優化配置和可再生能源規?；l展。為解決“市場煤”和“計劃電”的矛盾問題，自2020年起，取消煤炭和電力價格聯動機制，將標桿上網電價機制改為“基準價+上下浮動”的市場化機制。風電、光伏等新能源也調整為競價模式，并于2021年實現全部平價上網，市場化競爭已被證明是促進降本增效的有效方式。
第五階段（2022年至今）：全國統一電力市場建設階段。以2022年1月18日國家發展改革委、國家能源局《關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》為標志，電力市場化改革新篇章開啟。該指導意見要求健全多層次統一電力市場體系，加快建設國家電力市場。明確提出到2025年，全國統一電力市場體系初步建成；到2035年，全國統一電力市場體系基本建成，適應新型電力系統要求。當前，市場化交易已顯著發揮降低電價的作用，未來預期將主要通過提高市場化交易比例實現“降價保量”效果。
目前，全國統一電力市場體系正在加速構建，多個省份和區域電力市場已經啟動試運行。我國電力市場正在空間、時間、交易標的等覆蓋面上進一步擴展，逐步向售電側市場化過渡，以建立多層次統一電力市場體系。
全國統一電力市場推進過程中存在的問題與挑戰
我國電力市場在向全國統一電力市場改革的過程中，除了面臨電力市場正常發展中可能遇到的相關地區電力市場體系不完善、新型電力系統運行安全難以保障、氣候變化對電網沖擊的影響擴散等問題，更面臨跨省跨區域市場銜接挑戰、各方無序博弈風險、電力定價機制亟待改革等多重問題與挑戰。
跨省跨區域電力市場的有機銜接存在挑戰
這主要涉及跨省跨區域的輸電網絡的頂層設計問題、電力市場交易銜接問題和電力交易信息披露問題。一是，跨省跨區域輸電網絡的頂層設計不完善。我國地域廣闊、各地資源稟賦不同，各地區新能源發電可能隨季節、地域、設備容量等不斷變化。電力生產與消費中心逆向分布，即電力能源資源總體呈現“西富東貧”、電力消費量呈現“東多西少”的局面?？缡】鐓^域輸電網絡規劃的缺失將無法解決我國電力資源錯配的問題，造成個別輸電網絡線路利用率偏低、窩電以及棄電，造成資源浪費。二是，跨省跨區域電力市場交易銜接存在交易規則不統一和市場壁壘的問題。目前，各省電力市場模式、交易品種和交易規則差異較大?？缡?、跨區域發用電主體參與各級電力市場交易機制有待完善，市場銜接機制不完善、市場協同性不高。地方政府的耦合銜接、協同運作有待加強，應避免行政干預跨省區電力市場運行和對交易進行不合理的限制，不應人為造成交易壁壘。三是，跨省跨區域電力交易信息披露透明度和及時性有待提高?？缡】鐓^域電力交易信息不透明會使得輸電容量分配和占用情況、電網約束、安全校核等不明晰，異地供需匹配以及消納情況不清楚，造成電源、電網盲目發展，最終將會折損市場信心。此外，跨省跨區交易信息如果不夠及時，將在一定程度上影響市場相關方對跨省跨區域實時交易的判斷、競價策略制定和市場交易參與。
各方無序博弈造成市場風險
全國統一電力市場比以往更強調市場競爭和公平，但同時也加劇了市場參與方的博弈。一是，條塊之爭、央地之爭阻礙統一電力市場建設。中國電力體制目前的特征表現為“條塊分割”“條塊博弈”“塊塊競爭”“央地博弈”。這里的“條”是指電網，“塊”指地方政府。電力市場參與方之間博弈背后的根本矛盾是條塊之爭、央地之爭。這些機制理不順，更廣范圍的市場主體競爭會加劇無序博弈帶來的風險，全國統一電力市場就很難真正建立起來。二是，發電側市場力風險需要更加警惕。我國多個省份的電力市場存在集中度過大的情況，即單個發電企業裝機占比大、發電企業總數量少。如果出現提高其電價使之高于其邊際成本，或者限制其發電出力的情況，那么具有市場力的發電企業將獲得超額利潤。這將對電力市場的公平、有效、安全運行構成嚴重威脅。三是，全國統一電力市場相關的監管機制尚不健全。在新能源產業新一輪爆發式增長的背景下，若相關監管管理不到位，可能會由于社會資本逐利而出現搶規模、占份額、輕風險等亂象，造成項目盲目布局甚至無序發展，導致供需不匹配危機以及高額不平衡資金，使得市場效率大大降低甚至難以正常運轉。
電力定價機制存在不確定性挑戰
我國電力定價自“還本付息”電價政策到兩部制電價，中間經歷了多次改革。在全國統一電力市場改革下，傳統電價機制的弊端愈加明顯，亟需向適應自由化程度更高的市場進行機制改革?，F有電力定價機制面臨的問題包括以下三個方面：一是，電價傳導機制不完善。我國的“雙軌制”電價形成機制一直是我國電力市場資源優化配置的一大障礙，延遲的電力成本信號會使得終端電價扭曲，發電側經營出現壓力，不利于電力行業健康發展，亟需完善電價傳導機制。二是，電力價格機制激勵新興技術主體參與電力市場的作用不明顯。尚未建立以清潔能源為導向的電力市場電價機制，推動能源轉型和節能提效。保障需求側響應、儲能、電動汽車等新興市場主體在電力市場中可盈利性的價格機制，也有待建立。三是，對于用電側，用電價格存在大幅波動風險。由于市場自由化程度提高、一次能源價格上漲、電網可再生能源滲透率提高、輸配電價格或偏高以及潛在行政干預、管制規則復雜等，導致電力系統的平衡、調度、運行和管理的成本上漲，并向終端用戶側傳導，引起終端電價可能在特定時刻大幅上漲，這與用電價格應保持總體穩定的民眾訴求相悖。
加快推進全國統一電力市場建設的政策建議
在推進全國統一電力市場過程中，需保障能源安全、重塑電力市場安全體系，因此，本文提出五維（MERIT）框架。從提升電力體系管理能力（Management）、構建電力系統生態（Ecology）、加強電網監管程度（Regulation）、提高互聯協作程度（Interconnection）和增強技術創新能力（Technology）全面推進電力系統安全體系變革。
提升新型電力系統運營管理能力
一是，強化新型電力系統頂層設計。綜合規劃電源側清潔技術應用、電網側輸配電線路支撐、用戶側需求側響應進程，統籌綠色發展與安全運營。強化新型電力系統標準與規范的頂層設計，形成覆蓋“源網荷儲”各環節，涵蓋規劃設計、物資采購、工程建設和生產運行全過程的新型電力系統標準與規范，促進新型電力系統各環節和產業鏈整體協調發展。二是，完善全國統一電力市場頂層設計。對于電力市場體系、跨省跨區域電力交易、電力電量平衡、電價機制等諸多要素，應形成目標清晰、路徑明確的頂層設計和可實施方案。電力市場體系方面，要詳細設計各省電力市場交易機制，全面構建跨區域電能管理體系和電力市場監管體系，建立服務于全國統一電力市場的交易機制和交易細則。電價機制方面，建立適應我國國情的電力市場化價格機制，打通發電成本向終端用戶傳導的路徑，發揮市場對價格的調節作用。三是，提升新型電力系統數字智能化程度。打造新型數字基礎設施，利用大數據、云計算和“互聯網+”等先進數字技術，提升新能源發電的預測精準度。加強電力系統智慧化運行體系建設依托電力系統設備設施、運行控制等各類技術以及云大物移智鏈邊等數字技術的創新升級，推動建設適應新能源發展的新型智慧化調度運行體系，加強電網調度機構與電力市場的銜接協同，推動電網向能源互聯網升級，構建智能化新型電力系統。
構建良好的新型電力系統生態
形成“發輸變配用”各領域、“源網荷儲”各環節、技術體制各層面緊密耦合的有機整體。一是，通過能源數字化構建“源網荷儲”新生態。加強國家與地方規劃的銜接、電源電網規劃與管理的銜接、負荷側和儲能機組的管理，推動源網荷儲“一體化”規劃與建設。大力推動數字產業、數字電網、數字企業和數字平臺建設，建立服務政府用戶、金融機構、企業用戶、個人用戶的電力大數據體系，優化算法與決策體系，實現新型電力系統各環節的數字化轉型、整體協同和精準決策。以數字技術為手段，連接調度穩定電源、非穩定電源、電網以及用戶側，實現“源源協同”“源網協同”“網荷協同”“儲與源網荷協同”以及“源荷互動”，構建“源網荷儲”數字智能化新生態。二是，“發輸變配用”整個產業鏈條上的各環節形成協同。以系統性思維推進多種能源協同、供給與消費協同、集中式與分布式協同，構建新型電力系統生態。新型電力系統應利用數字技術和平臺拉近供需雙側距離，公眾廣泛參與，充分實現供需互動，形成電力系統的新生態。三是，促進新型電力系統在技術、體制、機制各層面互動耦合。通過機制創新提高電力市場各參與方參與積極性，共同參與、共建生態、合作推動電力系統生態的變革。
提升電網監管程度
一是，國家能源局出臺現貨電力市場、輔助服務市場等監管要求，引導各級電力市場制定相關監管舉措。二是，國家電力監管委員會出臺電力市場監管細則，對全國統一電力市場交易平臺、市場參與方等的交易合法性、運營合規性、電價異常變化進行監管，并推進市場參與方信息披露工作。健全價格監管體系，監控價格大幅異常波動，保障用電價格相對平穩，既要防止價格過低影響電力安全，又要防止價格過高超出用戶側承受能力。三是，注意防范電力市場交易過程中的市場力問題，加強信息披露和監管約束，并適時為市場模式變化提供建議。
提升電網互聯協作程度
一是，統一各區域電力市場的現貨市場交易時間、電力市場交易種類和交易結算方式等，并制定詳細的交易規則和懲罰條款。提升新型電力系統調度能力。依據全國統一電力市場出清結果，開展區域內以及跨區域的電力調度，著力打破交易和調度壁壘。各省與周邊省份強耦合形成區域交易市場。逐步統籌實現區域內強耦合、區域間弱耦合，甚至達到全國強耦合的全國統一電力市場體系。推動周邊省份和區域的電力互聯線路建設工作，加強各省、各區域之間電網的互聯協作能力，實現電力資源在更大范圍內共享互濟和優化配置，提升新型電力系統靈活性和穩定性。二是，加強電力互聯沿線政府和企業間政策溝通，推動構建電力能源協調機制。引導當地政府完善跨區域能源互聯電網的政策支持體系，為市場參與方依據電力市場出清結果跨區域調度市場發電提供條件。同時，充分調動各地電力企業的參與積極性，組建具有廣泛代表性和影響力的電力互聯互通聯盟，強化戰略協同，共同投資和參與互聯電網建設，鼓勵區域內外多元主體參與電力交易，激發市場主體活力。三是，建立跨區域聯動應急機制并形成應急預案，使得在極端天氣事件沖擊等大規模突發事件的情況下可以在省間、區域間形成電力互濟。構建覆蓋全國的風險監測預警平臺和應急管理數字化平臺，形成應急管理現代化并制定應急預案，打通應急救援信息與應急管理機構的信息傳遞鏈路，整合現有資源，建立聯動響應機制，及時形成調配方案及應急處置方案，及時發現風險、披露預警和操作應對。
提升電力系統技術創新能力
一是，機制層面強化科技政策創新，充分發揮宏觀政策的拉動作用。堅持立法先行，形成促進可再生能源發展的法治保障和法律秩序。加快完善有利于綠色低碳發展的價格、財稅、金融等經濟政策，促進新能源行業健康有序發展。二是，技術層面集中攻關新型電力系統關鍵核心技術，發揮科技創新的推動作用。發電側加快推進零碳、負碳技術研發進程，大力發展常規水電、氣電、核電，推動煤電清潔低碳發展、優化發展布局，依托技術創新提升新能源可靠替代能力，為加速實現碳中和目標提供技術支撐。加快新型儲能、氫能源等前沿技術創新與研發，不斷降低技術成本。電網側加快電力電子、柔性交直流輸電、智能傳感、高端芯片等支撐技術研發突破和推廣應用。同時，加速新型電力系統技術的產業化應用，將先進科技轉化為生產力。提升新型電力系統調節能力。完善新能源機組并網等相關技術標準，提高新能源發電機組涉網性能。以基礎建設為支撐，從“源網荷儲”多端發力，開展靈活性技術應用與運行。三是，加強新型電力系統技術領域的國際合作，建立技術聯合開發與資助機制，實現智能電網等關鍵技術突破。
【本文作者為 姬 強，中國科學院科技戰略咨詢研究院系統分析與管理研究所副所長、研究員；潘教峰，中國科學院科技戰略咨詢研究院院長、研究員。本文得到國家自然科學基金專項“中國及全球能源轉型風險、金融風險、資源風險和氣候損失等建模和預測研究”（項目批準號：72348003）和國家自然科學優秀青年基金“能源金融”（項目批準號：72022020）的支持。中國科學院科技戰略咨詢研究院博士后王姝睿對本文亦有貢獻】
參考文獻
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[4]岳昊、鄭雅楠：《從國際經驗教訓看我國構建新型電力系統的問題和風險》，《中國能源》，2022年第2期。
責編：程靜靜／美編：王嘉騏