作者：中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部教授、博導，公共管理教研部公共行政教研室主任 李軍鵬
發展新質生產力要求全面深化改革
2024年3月6日，習近平總書記在看望參加全國政協十四屆二次會議的民革、科技界、環境資源界委員，并參加聯組會時指出，要“培育發展新質生產力的新動能”。新質生產力就是符合新發展理念、以科技創新為引領，具有高科技、高效能、高質量特征的先進生產力質態。發展新質生產力，是我國社會主義現代化進入新發展階段的必然要求，是擺脫傳統發展方式與傳統生產力發展路徑、實現高質量發展的必由之路，也是我國建設社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的重要任務。發展新質生產力必然要求加快推動生產關系變革，通過全面深化改革構建適應新質生產力發展要求的制度體系與治理體系。
發展新質生產力，要求形成與新質生產力相適應的新型生產關系。生產力是人類物質生產實踐的能力，是人類從自然界獲取物質生活資料的能力。社會生產力發展是人類社會發展的根本性決定力量，是人類社會生產體系、社會結構與社會性質的決定性因素，人類的生產結構、經濟結構、思想文化結構、政治結構、社會結構、治理方式與治理水平都直接或間接地受到社會生產力與物質生產方式的制約。馬克思指出：“物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程。”生產力的發展主要表現為生產方式的發展演變，生產方式演變是生產力與生產關系的矛盾運動。生產力作為生產方式中最活躍、最具有革命性的因素，決定著生產關系的發展演變，人類只有在生產力發展的特定空間與可能性范圍中選擇生產關系的具體形式，生產力的發展演變必然要求生產關系的相應變革。習近平總書記指出：“發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。”
發展新質生產力，要求破除新質生產力發展面臨的各種障礙，形成適應新質生產力發展的制度體系與治理體系。生產力是不以人的意志為轉移的客觀物質力量，生產力系統各種要素的改造、發展與進步，使得人類物質產品、精神產品與數字產品生產的可能性范圍與潛能不斷擴大，從而對生產關系的變革提出了新的要求，要求建構適應新興生產力發展要求的新型生產關系。在新質生產力發展的過程中，適應傳統生產力發展要求的生產關系必然會成為一種傳統的、僵化的、效率低下的生產關系，這就要求對既有生產關系進行調整、改變與改革，從而創造出使新質生產力得以蓬勃發展的新型生產關系。新質生產力的發展，對傳統的、僵化的生產關系必然形成嚴峻挑戰，要求對傳統的生產關系、產權關系、分配關系、消費關系、法律關系與文化關系進行深刻改革。因而，發展新質生產力，要求系統地進行所有制、科技體制、政策制定體制機制、法治、分配制度、人才體制等各方面制度與治理體系的全方位改革，從而更好地促進新質生產力的發展。
全面深化改革也是新質生產力發展的重要條件。2024年1月31日下午，習近平總書記在中共中央政治局就扎實推進高質量發展進行第十一次集體學習時指出：“高質量發展需要新的生產力理論來指導，而新質生產力已經在實踐中形成并展示出對高質量發展的強勁推動力、支撐力。”中國特色社會主義進入新時代以來，我國始終堅持高質量發展的主旨，通過深化經濟體制改革、科技體制改革、國際一流營商環境建設、人才體制改革，使我國的新質生產力獲得了長足的發展。特別是近幾年來，我國縱深推進全面改革，全面加強了全國統一大市場建設，系統清理妨礙公平競爭的政策規定，進一步完善了自由貿易試驗區建設布局，深化國有企業改革，穩步促進民營企業發展壯大，出臺并完善了推動新能源汽車與智能汽車發展、人工智能與量子科技發展、綠色能源發展的各項政策措施，使我國科技創新不斷實現新的突破，創新驅動發展能力提升迅速，戰略性新興產業發展勢頭穩健，現代化產業體系建設成績喜人，為進一步培育完善新質生產力奠定了堅實基礎。根據《中華人民共和國2023年國民經濟和社會發展統計公報》，2023年我國高技術制造業增加值占規模以上工業增加值比重為15.7%，其中，新能源汽車產量944.3萬輛，增長30.3%，我國新能源汽車產銷量的全球占比已超過60%；太陽能光伏電池產量5.4億千瓦，增長54.0%；服務機器人產量783.3萬套，增長23.3%；水電、核電、風電、太陽能發電等清潔能源發電量達31906億千瓦時，其中，并網太陽能發電裝機容量60949萬千瓦，增長55.2%。實踐證明，新時代以來我國新質生產力發展的突出成就，與全面深化改革的各項創新措施具有緊密的直接聯系。
圍繞發展新質生產力，全面深化改革的基本特點與基本思路
從根本上來說，推動高質量發展、發展新質生產力要靠全面深化改革。圍繞發展新質生產力，全面深化改革具有如下基本特點：
一是質變先導性。全面深化改革的特點是由新質生產力發展的特征決定的。生產力的發展從實踐中看體現為連續性與階段性相統一的特征，是量變與質變的統一。從量變的角度看，生產力的具體性質體現為生產工具的穩步發展與具體勞動方式的漸進變化，是生產規模的連續擴大與勞動生產率的穩步提升。從質變的角度看，生產工具的革命性變化往往帶來生產力發展的質的變化，人類生產工具從天然工具、手工工具發展到大機器生產，是人類工業生產力或第一次現代化生產力產生的質變；生產工具從大機器生產轉向自動化機器、智能機器、數字工具生產，是人類現代生產力發展的第二次質的飛躍。從本質上看，新質生產力是一種由量變引發的質變。新質生產力的質變，必然要求全面深化改革體現出體制機制的質變，體現出質變先導性的特征。
二是系統集成性。構建與新質生產力相適應的新型生產關系是一個系統工程，需要推進系統性、集成性的改革。新型生產關系的構建不僅涉及產業組織體系與管理方式的變革，還涉及到交換關系、分配制度、勞動關系等方面的深刻變革，涉及經濟體制改革、科技體制改革、行政體制改革、環保體制改革、用人體制改革與制度型對外開放等方方面面，必須統籌設計、一體推行。
三是延續穩定性。新質生產力的發展具有延續性和穩定性，我國的全面深化改革也具有相應的連續性與穩定性。例如，我國科技投入體制的改革就具有明顯的連續性。近年來，我國高度重視科技創新，科技投入特別是財政科技投入不斷加大，新質生產力發展所需要的創新環境日益完善。2023年，我國全年研究與試驗發展（R&D）經費支出33278億元，與國內生產總值之比為2.64%，其中基礎研究經費占R&D經費支出比重為6.65%。未來我國進一步發展新質生產力，就要繼續延續促進科技創新、加大財政科技投入的政策體系，并不斷加大對基礎研究的財政投入。
圍繞發展新質生產力，全面深化改革的基本思路主要是如下方面：
一是以構建適應新質生產力發展的現代國家治理體系為基本目標，致力于形成穩步促進新質生產力發展的中國特色社會主義制度體系。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》其中，“關鍵核心技術實現重大突破”“建成現代化經濟體系”“基本實現新型工業化、信息化”的目標就蘊含著發展新質生產力的目標。“基本實現國家治理體系和治理能力現代化”“基本建成法治國家、法治政府、法治社會”“建成教育強國、科技強國、人才強國”等目標，就描述了全面深化改革各方面的目標。圍繞發展新質生產力，全面深化改革基本的目標就是要形成與新質生產力發展相適應的現代國家治理體系。
二是以提升新質生產力發展的效率與質量為目標，進一步提升經濟治理、科技治理、政府治理、環境治理的質量與水平。新質生產力的發展實現了勞動資料、勞動對象與勞動者等要素的優化組合與質量躍升，大幅度提高了全要素生產率，這也必然要求深入推進生產關系變革，提升生產組織效率、國家機構工作效率與公務員績效。提高國家治理的總體效能，必須從經濟治理、科技治理、政府治理、環境治理等關鍵領域著手，著力提升行政治理的質量，提升各級黨政機關公務員的工作績效。
三是著力解決妨礙新質生產力發展的重點難點問題，構建適應新質生產力發展的體制機制。新質生產力發展是我國經濟社會發展中的新任務，圍繞新質生產力發展，全面深化改革必然會面臨著許多重點難點問題。在經濟治理方面，還面臨著部分傳統生產力領域產能過剩、新質生產力發展的金融支持不足、公平競爭環境相對缺乏、營商環境一些領域負面評價依然較突出的問題；在科技治理方面，還面臨著科技研發人員總數較多但人均較少、科技創新能力還不強、科技基礎研究的財政投入與發達國家相比依然較低、科技創新轉化能力存在明顯瓶頸、原始創新能力與公民科技素養相對較低等問題；在行政治理方面，還面臨著依法行政仍待深入推進、規范性文件制定等抽象行政權力監督不力、官僚主義形式主義仍然突出等問題；在環保治理方面，還面臨著生態補償機制亟待完善、環保督察機制在部分地區空轉、綠色發展的各項金融與產業支持政策缺乏、新能源發展的規模增長過快與治理能力不足的矛盾突出等問題；在用人育才方面，還面臨著新質生產力領域人才儲備不足、傳統行業領域人才儲備較多但就業不足、人才引進與使用機制缺乏競爭性、人才激勵機制與保障機制有待完善等問題；在對外貿易方面，還面臨著涉及外資外商法律體系已完備但外資外商仍感到不到位的問題、運用最高水平國際貿易規則規范對外貿易有待深入推進的問題，等等。解決這些突出問題，必須全面推進改革開放，在關鍵領域、關鍵環節、關鍵點位推進關鍵性的改革措施。
圍繞發展新質生產力，全面深化改革的對策與措施
培育發展新質生產力，要求針對妨礙新質生產力發展的癥結與重點難點問題，全面深化經濟體制改革、科技體制改革、行政體制改革、環保體制改革、人才體制改革，深化制度型開放，培育適應新質生產力發展的市場環境、創新環境、政務環境、綠色環境、用人環境、外部環境與國際一流營商環境。
第一，深化經濟體制改革，營造新質生產力發展的市場環境。深入推進全國統一大市場建設，通過統一的公平競爭制度，為各類市場主體提供一視同仁、平等對待的無歧視環境。凡是涉及財政補貼、稅收優惠、政府購買、企業傾斜政策的政府規則，都應進行公平競爭審查，防止地方惡性競爭。我國產業政策的重點要逐步地轉移到新能源、新材料、先進制造、電子信息等戰略新興產業與未來產業上來，進一步加大對先進制造業的支持力度，完善先進生產力發展的產業鏈與技術鏈；深入推進數字經濟與數字技術創新發展，健全數據基礎制度體系；習近平總書記在黑龍江考察時強調：“整合科技創新資源，引領發展戰略性新興產業和未來產業，加快形成新質生產力。”進一步完善消費支持政策特別是新能源汽車、新能源產品的財政支持措施，對原有太陽能光伏發電、風力發電補貼的歷年欠費要采取發行特別綠色長期債券的方式予以解決，切實兌現政府對新能源發展強力支持的承諾，樹立各級政府發展新質生產力的信用與權威。采取有力措施完善推動高質量發展的考核評價體系，將新質生產力發展狀況作為高質量發展考核的主體與重點。
第二，深化科技體制改革，營造新質生產力發展的創新環境?？茖W技術是人類自然、科學和思維知識的總和，是人類生產實踐活動中所有方法、經驗、工藝、能力的總和，是現代生產力發展的決定性推動力量。馬克思認為“生產力中也包括科學”。鄧小平同志指出：“科學技術是第一生產力”?？茖W技術在新質生產力發展中具有第一位的作用，現代生產實踐是科學技術型的生產。發展新質生產力，就要以科技創新為抓手，不斷促進生產要素的創新性配置、科學技術的革命性突破和產業體系的深度轉型升級，從而厚植新質生產力發展的強勁動能。進一步完善新型舉國體制，全面強化基礎研究系統布局，對關鍵核心技術、顛覆性技術、前沿技術進行協同攻關。加快完善支持全面創新的基礎制度體系，對科技評價體系、科技獎勵制度、科研項目管理制度進行成果導向性改革，進一步在全部企業、研究院所普及“揭榜掛帥”機制。全面加強知識產權保護與利用，營造具有全球競爭力的創新生態體系。進一步提升我國公民的科學素質，實施全民科學素質提升行動，推動全部科技場館免費全天候開放，提升我國國家科普能力，2023年我國公民具備科學素質的比例僅為14.14%。
第三，深化行政體制改革，營造新質生產力發展的政務環境。著力提高政府效能，以更大力度反對官僚主義、形勢主義，樹立重實干、重實績的用人導向，以實干和實績促進新質生產力發展。深化財稅體制改革，使財政支出結構向新質生產力發展傾斜，更好地促進新質生產力發展；增加現代化產業體制建設支出，擴大中央財政產業基礎再造和制造業高質量發展專項資金支持范圍，加大力度落實首臺（套）重大技術裝備和首批次重點新材料應用保險補償政策、研發費用稅前加計扣除及科技成果轉化稅收減免政策；重點增加財政基礎研究投入，為國家重大科技項目與科技規劃提升穩定持續的資金支持。深入推進法治政府建設，在全面規范具體行政行為的基礎上，把規范性文件制定納入行政監督、行政訴訟與司法訴訟范圍，切實把好規范性文件的政策一致性審查關、合法性審查關、公平競爭審查關。
第四，深化環保體制改革，營造新質生產力發展的綠色環境。新質生產力不僅具有高科技與高質量特征，同時還具有綠色低碳發展的特征。要促進新質生產力發展，就要改革完善生態文明制度體系，完善生態保護補償制度、生態產品價值實現機制；要進一步完善生態環境督察制度，不斷完善綠色低碳產業發展的財稅制度與金融支持制度，健全綠色低碳產品政府采購需求標準體系，建立健全與“雙碳”目標相適應的財稅政策體系，持續研發推廣綠色低碳科技。
第五，深化人才體制改革，營造新質生產力發展的用人環境。隨著人類社會向智能社會的發展，新質生產力的不斷呈現與進步，勞動者能力中的智力因素、科學素養因素所占的比重不斷增加，人才成為生產力發展的重要推動性力量。建議全面推進高水平人才高地建設，完善海外人才集聚平臺，實施更加開放的人才政策。以國家戰略人才開發為重點，以新質生產力領域人才培育為骨干，完善國家拔尖人才機制，形成規模宏大的一流科技領軍人才隊伍和創新團隊、高技能人才和卓越工程師隊伍。建立完善以創新能力、創新績效為核心的人才評價、獎勵體系，構建具有國際競爭力的人才制度體系。
第六，深化制度型對外開放，營造新質生產力發展的外部環境與國際一流營商環境。持續改善國際營商環境，建立基于科學民主決策體系的常態化政企溝通交流機制，面向國有企業、民營企業和外資企業建立定期“決策意見征求與政策實施反饋圓桌會議”制度。優化外貿結構，進一步升級吸引外資政策，著眼于擴大優質產品進口，進一步降低先進技術設備和資源品進口關稅。全面實施自由貿易試驗區提升戰略，重點試驗促進新質生產力發展的各項先行制度措施，在試點成功的基礎上及時總結經驗向全國推廣。
