【摘要】推動文化和旅游高質量融合發展是旅游業發展的重要抓手和突破口。當前，地方文旅高質量融合發展仍不同程度面臨事業產業融合步調不一致、文旅融合衡量指標不統一、文旅融合政策發力不夠精準、新業態容錯試錯機制不健全的挑戰。未來，地方文旅高質量融合發展需從目標、產業、載體、空間、管理五個向度把握發展邏輯，從文旅融合主體活力激發、政策供給細化、文旅融合型公共服務建設和世界級中外文旅人才引進四個方面開展探索與創新。
【關鍵詞】文旅產業 高質量發展 文旅融合 【中圖分類號】F592.7 【文獻標識碼】A
甘肅省旅游信息數據中心統計，2024年3月1日—23日，天水市累計接待游客299萬人次。繼淄博和哈爾濱出圈后，位于甘肅省東南部的天水市因當地的麻辣燙在各大社交平臺登上熱搜榜。2023年冬天，哈爾濱為全國乃至國際游客奉獻了一場精彩紛呈的文旅大戲，成為國內外關注的熱門旅游目的地。在“冰天雪地也是金山銀山”理念引領下，哈爾濱創新文旅產業“有為政府—有效市場”建設新機制，多部門協同全面“點燃”城市消費經濟的一次地方文旅高質量融合發展創新實踐。隨著哈爾濱旅游爆火，各地文旅部門紛紛利用社交媒體“花式整活”。河北、吉林文旅“聽勸”式改名，河南、山西文旅深夜更新視頻，內蒙古、重慶文旅請來明星代言……文旅部門賣力吆喝，熱情展示大好河山、特色美食，內容更新頻率之高、花樣之多，讓網友直呼“卷瘋了”。通過梳理各地文旅的有益經驗，發現主要有以下五個方面的做法：搶抓市場機遇，破立并舉強內功；長期營銷蓄力，抓住熱點快速響應；文體商旅聯動推陳出新，把“冷資源”做成“熱產品”；全民營銷熱情服務，得年輕人者得天下；行業監管先行一步，不斷改善營商環境。地方資源與底蘊是文旅發展的“基線”，而跨界協同、精細服務等文化軟實力可以拉高文旅經濟發展的“上限”，給地方帶來更多“高光時刻”。
事實上，文化和旅游要實現高質量融合發展，需要打開思路，在更廣層面、更多觸點上實現大融合。一方面，需要加深對文化內涵的理解。不僅要重視地方文化遺產的活化呈現與游客體驗質量，而且要做好地方優秀傳統文化、實踐、正式制度等維度的展示與傳播。換言之，文化軟實力和吸引力應該是全方位的，是地方從過去到現在瑣碎的日常生活中積淀而成的魅力。這種魅力既會通過主—客文化差異效應體現，也會通過增進信任等渠道帶來經濟收益。另一方面，需要加深對旅游本質和功能的認識。從經濟屬性來看，旅游是異地消費活動。游客的到來增加了市場對目的地商品和服務的需求，已然構成了推動地方經濟發展的一股外生力量。這就要求地方政府不僅要服務好本地居民，更要服務好游客。除此之外，需要系統探究文旅經濟發展的邏輯。2023年全國兩會期間，習近平總書記在參加江蘇代表團審議時，專門提出一個課題：“文化很發達的地方，經濟照樣走在前面?？梢匝芯恳幌逻@里面的人文經濟學。”文旅經濟要想發展得好，文化底蘊和資源稟賦固然重要，但更重要的是正式制度和非正式制度的賦能作用。
地方文旅高質量融合發展過程中面臨的挑戰
當前，政府引導和市場驅動下地方文化和旅游融合發展形成良好發展格局。面對人民日益增長的美好生活需要，地方文旅實現高質量融合發展仍面臨不少挑戰。主要表現在以下四個方面：
一是事業產業融合步調不一致。文化和旅游都兼具事業與產業屬性。當前，文化和旅游在產業方面的融合走在事業前面，文化事業和旅游產業的融合步伐較慢。文旅融合主體積極性存在差異，制約了文旅融合效率。一些地方文化事業單位及公共文化場所受管理機制與職能限制，很難放開手腳探索文旅融合發展經營模式，缺乏旅游經營專業知識。例如，城市書房建設是城市閱讀均等化和文化服務便民化的有益嘗試和重要舉措，因其公益屬性，起步階段主要依靠政府財政投入，但后續發展還需尋求長遠之計，需要通過各方共建、文旅融合的手段，激活公共文化設施的可持續發展機制。因此，推動文化事業和旅游產業從物理融合遞進到“化學反應”，需要在制度供給、知識儲備、業務技能等方面更新思路和舉措。
二是文旅融合衡量指標不統一。當前，文化和旅游融合尚處于理念融合及產品融合階段，尚未形成具有發展指向性與實踐操作性的衡量指標，文旅融合指標暫未納入文化和旅游改革發展指標體系中。這就容易導致部門之間的目標協同與合作驅力不足，跨部門的文旅融合工作路徑不相融、抓手不一致、步調不統一。
三是文旅融合政策發力不夠精準?？绮块T、跨行業、跨標準的融合事項落實仍存在諸多困難，處于行業“邊沿”、產業“邊界”的文旅融合內容，或無部門歸屬，或“政出多門”，無法落實落地，影響市場主體積極性。政策供給主體并不限于文化和旅游部門，還涉及科技、商業、農業、工業、生態環境等部門。比如，蘇州河文旅融合工作面臨旅游標識設置、碼頭的游船充電樁設置、船上廢棄物接收站點設置、碼頭配套服務設施建設等迫切需要解決的難題。“一江一河”沿線建設空間不足，且受水上主管部門（公安、交通、海事、水務、城管）及岸上主管部門的多重監管，面臨大量協調工作，需要依靠改革創新釋放活力，強化統籌合力。
四是新業態容錯試錯機制不健全。構建“寬嚴有度、機制靈活、政策精準、試錯容錯”的多部門、跨部門協同監管機制，是提升文旅供給水平的關鍵，也是創造文旅新供給的突破口。當前，新業態發展存在“一刀切”的監管風險，對于部分文旅項目經營和創新型活動來說，政策供給不夠精準，有的是出于安全管控的要求，有的是出于思想文化的考量，還有的是出于部門規定的沖突，亟待探索建立科學的引導機制、有效的監管機制、合理的處罰機制。例如，上海演藝市場正進入快速發展期，市場主體積極性較高，但有關部門出于打擊黃牛、保障現場安全等目的，設置了門檻較高的購票規則，采取客流限制等方式，在一定程度上降低了市場主體積極性。為此，應科學評估，探索建立文旅新業態發展導向目錄，通過動態的目錄化管理，實施全過程、多部門的聯合監管，將文化市場輕微違法行為免罰清單與更多新業態關聯，為新業態創造良好的孵育環境。
地方文旅高質量融合發展需把握五重邏輯
針對上述挑戰，從“滿足人民日益增長的美好生活需要”這一文旅融合高質量發展的出發點和落腳點出發，應把握和依循以下五個方面的邏輯：
其一，把握好各負其責與共建共享的目標邏輯。政府推動是地方文旅高質量融合發展的重要動力之一。通過機構改革與調整，文化和旅游兩個系統一定程度上加強了行政溝通，擁有了共同的任務目標。然而，文化和旅游兩個系統的差異性決定了其管理的方式方法有所分異，兩個部門的主要工作目標差異較大。一方面，文化管理兼具事業屬性和產業屬性，分別對應公共文化服務和文化產業管理兩個不同的向度。旅游管理雖然涉及旅游公共服務，但產業屬性更為突出。另一方面，文化管理涉及意識形態和國家文化安全，社會效益和文化效益優先于經濟效益。如何更好發揮產業關聯帶動作用促進地方經濟發展是旅游管理的核心關切。因此，地方文旅高質量融合發展的首要邏輯是要實現文化、旅游及相關部門目標的深度融合，進而形成強大的工作合力。
其二，把握好流量經濟與服務經濟的產業邏輯。地方文旅高質量融合發展的一個重要特點就是主客共享。地方文旅空間既是本地居民的生活休閑空間，也是外地游客的旅游體驗空間。兩類客群的不同需求和行為活動在同一個物理空間中共存共現，促成文旅由單點融合走向多面融合。需要強調的是，不能忽視兩類客群自身特點差異引起的產業邏輯差異性。本地居民更強調服務經濟屬性，外地游客則聚焦流量經濟密碼。具體而言，以本地居民為消費主體促進地方文旅融合發展屬于文化休閑融合發展，主打生活、娛樂和休閑，需以服務滿意引起忠誠行為進而實現可持續發展。與此相反，立足外地游客推動文旅融合發展更多是高投入和大制作，通過“網紅效應”吸引眼球，靠一次性消費和“規模經濟”取勝。因此，地方文旅發展需兼顧兩類群體，以服務經濟為“底色”，以流量經濟為“亮色”，兩種產業邏輯并行，走高質量融合發展之路。
其三，把握好存量激活與增量擴大的載體邏輯。地方文旅高質量融合發展涉及各類文旅場所載體的新增改造、優化配置與重新整合。在“微更新”理念成為潮流的當下，如何更好與之呼應，處理好存量與增量的關系，實現各類文旅場所載體的“微更新”，是地方文旅高質量融合發展的應有邏輯。一方面，要保持地方文脈，不宜大拆大建，不宜盲目規劃建設新的大型文旅綜合體項目。另一方面，很多閑置的地方老舊空間載體緊鄰社區，更宜作為本地居民的公共休閑空間進行改造升級，同時延伸出一定的旅游功能。除此之外，要提高現有社區公共文化設施和空間載體的利用率，強化旅游服務屬性，為外地游客深度融入地方生活與體驗地方文化提供新場所。據此，地方文旅高質量融合發展不能忽視文旅新空間載體的開發與建設。其中，充分盤活并再造現有的文旅載體存量空間尤為重要。
其四，把握好中心集聚與邊緣統籌的空間邏輯。區域發展不平衡是地方文旅高質量融合發展不可回避的一個現實問題。這種不平衡主要表現在兩個方面：一是文旅發展戰略定位側重點不同導致文旅核心區呈現出集聚效應，發展勢頭良好，而非核心區則離散割裂，聯動性較弱，發展較差。二是城鄉文旅發展統籌不夠，鄉村文旅由于缺少專業運營和消費客群的導入，出現資源閑置問題，發展遲滯。由此，促進地方文旅高質量融合發展需審慎思考空間均衡發展的邏輯。一是整體性統籌地方的文旅空間布局，強化聯動效應，構建功能完整互補的上下游文旅產業鏈和良性循環的文旅生態圈。二是重視社區文旅資源、活動、場所等的標準化、均等化配置和充分供給，讓本地居民能夠實現就近參與，避免長距離奔赴引起的擁堵和安全等問題。三是積極探索鄉村文旅融合發展的有效路徑，形成可借鑒、可復制、可推廣的模式。
其五，把握好有為政府與有效市場的管理邏輯。地方文旅產業高質量發展既需要充分借助市場機制來實現資源的有效配置，更需要政府適當干預，做好制度供給，解決因壟斷、外部性、公共物品和不完全信息等引起的市場失靈問題。然而，政府和市場的邊界不夠清晰仍是當前地方文旅高質量融合發展的主要制約因素之一。一方面，在旅游公共服務的供給上，個別地方政府存在一定程度的缺位。在鄉村文旅融合發展過程中，如何通過土地政策的創新更好地吸引資本下鄉，仍有待進一步探索。另一方面，對于一些文旅項目和創新活動，個別地方政府管得過嚴，影響了企業等市場主體的積極性。據此，地方文旅高質量融合發展離不開高效的管理，厘清“看得見的手”和“看不見的手”的邊界，才能讓政府有所為、有所重點為。
促進地方文旅高質量融合發展的創新路徑
新時代文旅高質量融合發展的目標，是適應消費需求擴容升級的需要，更好地滿足人民群眾對美好生活的向往，在社會主義市場經濟體制下，建立文化和旅游深度融合發展的現代市場體系，深刻理解科技賦能文旅深度融合的作用機理，提供使科技賦能文旅深度融合的條件，推進國家治理體系和治理能力現代化，促進文化和旅游更好地融合發展。下一階段，地方文旅高質量融合發展的核心抓手在于高質量決策謀劃、高質量項目產品、高質量公共服務、高質量科技與高質量人才。
首先，持續深化改革，激發文旅融合主體活力。以“有利于滿足人民高品質的文化體驗需求，有利于充分發揮文化資源廣泛的社會效益，有利于調動主體積極性實現國有資產保值增值”為發展原則，持續深化文化事業與旅游產業融合的體制機制改革。2021年8月，文化和旅游部、中央宣傳部等八部委聯合發布《關于進一步推動文化文物單位文化創意產品開發的若干措施》，指出“在堅持事企分開原則基礎上，文化和旅游部、國家文物局確定或備案的試點單位可通過知識產權作價入股等方式投資設立從事文化創意產品開發的企業”，合理確定績效工資總量，落實獎勵措施。以上海為例，試點單位主要為文博類、美術館、圖書館，可適度擴大文旅融合試點范圍與試點內容，細化出臺試點項目清單及指導意見。在現有試點范圍和經驗基礎上，對其他類型的公共文化設施的市場化經營及收益機制在制度上予以明確，細化考核激勵辦法，鼓勵試點單位與社會資本合作，將凈收益的一定比例用于本單位人員激勵。
建議文旅、財政、知識產權、市場監管、網信等部門協作，提供“駐點式”“組團式”服務。提供文旅扶持資金，實施專項計劃，為試點單位提供文旅融合發展啟動金；建設公共交易平臺，指導協助文旅品牌的版權登記和商標注冊，為文化IP的授權、冠名等提供顧問服務；對“文旅+科技”開發提供切實指導，保障網絡信息安全；加強試點經驗學習和文旅經營培訓，如推廣借鑒中共一大紀念館試點經驗，在“一大文創”框架下探索出“一咖啡”“一大研學”“數字文創”“一大文旅”等文旅新產品及新體驗，形成了“一大文創”的品牌矩陣，通過線下門店經營、品牌授權、經營授權、內容授權、冠名授權等多渠道授權，延伸了文創產業邊界，創造了良好的社會效益、經濟效益與文化效益，是事業單位、文博場館推動文旅融合發展的創新樣板。
其次，細化政策供給，提升協同治理效能。推動構建銀旅、科旅、教旅、體旅合作等多種合作機制。建議推動政府各部門職能整合，建立系統、規范的協同治理機制，以融合為目標導向，通過項目制、專題制、階段性活動制等方式，推動文化和旅游局、體育局相關職能部門協同整合，充分實現協同治理的價值，提升協同治理績效。完善“一網協同”項目審批制度，打造一流的地方文旅融合營商環境。
優化政策供給，精準施策，構建適配地方文旅高質量融合發展的“有為政府—有效市場”機制。一是為普惠政策在文旅領域落實落地找到新辦法。編寫文旅企業優惠政策集成指南，并展開政策輔導與宣講培訓。通過旅游政策性保險為小微型、創新型、鄉村型旅游企業承保，推出解決大型企業訴求的“服務包”。二是為促進新業態發展打造聯合監管新模式。建議構建地方文旅融合新業態發展目錄，實施動態目錄化管理，在準入審查、建成驗收、運營管理、應急管理等方面實施多部門全過程聯合監管。三是為服務文旅企業建立良性互動新機制。建立和完善服務文旅企業的定期調度機制、聽取訴求建議機制、協調解決困難機制等實踐工作機制，開展對文旅融合型標桿項目及重點企業的定期調度、訴求征詢及困難解決。
釋放改革紅利，提升政策供給和政策創新的針對性和有效性。加大文旅領域知識產權的保護和應用力度，提高文旅深度融合發展專項基金扶持的精準性。持續完善產品確權、評估和交易變現機制，針對文旅企業面臨的融資難問題，應盡快制定規則，支持跨行業、跨產業融合創新。對新型演藝空間加大扶持力度，從政策上予以鼓勵，頒發演藝場所證照，通過安全、消防、環衛等部門給予支持。
再次，加強文旅融合型業態的公共服務建設，持續提升公共服務效能。推動公共文化服務和旅游公共服務相互嵌入，推進文體旅公共設施整合，推出文體旅公共服務設施手冊。延展公共服務設施的文旅體驗及消費創收功能，使公共服務設施具備一定的發展后勁，進而提升公共服務設施的服務品質。以地方基礎公共服務為底座，為地方“微旅行”、自助游打造觸手可及的文旅公共服務。加強與短視頻平臺的合作，在地方“微旅行”、地方話題營銷和文旅活動基礎上，完善文旅融合公共服務體系，為新體驗行為提供適當的公共服務引導，提升地方服務的人文感知度，弘揚文明旅游新風。積極推進線上線下服務融合，支持文旅服務上線入云、破“屏”出“圈”，積極探索“直播+”“短視頻+”等新興文旅服務手段的運用，推出線上游覽與線上節慶，展現地方魅力的在線生活場景。鼓勵跨領域的科技企業、文化企業等不同類型企業進入文旅行業，創新文旅公共服務供給。在地方景觀綠化提升及“微更新”的景觀改造上，加強文化體驗場景建設，營造人文體驗、景觀打卡、休閑夜游等多功能復合景觀體驗環境，并將科技植入“微更新”，靈活設置LED顯示屏、多媒體墻等文化媒介設施，試點打造富有科技感的道路系統、智能化路燈等設施，提升景觀體驗度。
最后，不拘一格引進世界級中外文旅人才。一方面，增強文旅產業高層次人才的吸引力。吸引一批世界級中外文體旅人才，培育文化大師和思想大家，試點設立工作室。加大對杰出文化人才的褒獎力度，形成具有地方特色的文化藝術榮典制度，設立文旅領域人才“特別貢獻獎”。提升新城區對文旅人才的吸引力，引導中心區優質文旅人才進入文旅企業。圍繞數字文旅、元宇宙等新賽道，支持跨專業與跨行業的專業文旅團隊建設，打造文旅領域“小巨人”企業。同時，提升對多層次新興文旅人才的開放度與包容度。加大對演藝人才、社會美育工作者、體育健身達人等各專業領域的多層次文體旅人才的支持與吸引力度，提升對“在線文旅意見領袖”“直播新秀”“鄉村數字游民”等文體旅新領域和在線文旅新人才的開放度與包容度，豐富地方文旅產業生態。為鄉村文旅創業、鄉村文旅運營等特色業態經營人才提供更加高效、精準的人才成長支持與獎勵政策支持，鼓勵各地區出臺更加具有改革創新力和市場引導力的鄉村文旅人才支持政策，改善鄉村人才發展環境。
（作者為華東師范大學經濟與管理學院教授、博導；華東師范大學經濟與管理學院應用經濟學流動站博士后、助理研究員唐培對本文亦有貢獻）
【注：本文系國家社會科學基金藝術學重大項目“文化和旅游融合發展市場主體建設研究”（項目編號：19ZD25）和2023年度上海市人民政府決策咨詢研究重大課題“上海都市型文旅產業高質量融合發展研究”（項目編號：2023-A-26）階段性成果】
【參考文獻】
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⑨唐培、何建民：《文化遺產活化體驗質量對旅游者目的地忠誠的影響：一個鏈式多重中介模型》，《南開管理評論》，2020年第5期。
⑩吳文智、唐培、何建民：《旅游公共服務質量對游客目的地忠誠的影響機制——來自城市目的地上海的經驗證據》，《華東經濟管理》，2021年第4期。
責編/銀冰瑤 美編/陳媛媛
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