摘 要:黨的二十大前后，我國的生態文明建設公共政策評價已經發展成為以目標評價考核和責任追究為主要環節的完整體系，而在具體評估實踐中，最具代表性的是對生態文明建設理解與考察的“五位一體”進路和“綠色發展”進路。著眼于以有效評價推動新時代生態文明建設，需要充分認識對新時代生態文明建設進行科學評估的現實迫切性，盡快實現從政策績效評價為主轉向目標結果評價為主的階段性提升，繼續創新與完善基于“五位一體”生態文明理念的科學評價指標體系。
關鍵詞:生態文明建設 政策話語 公共政策評價 美麗中國 人與自然和諧共生
【中圖分類號】A8；X21 【文獻標識碼】A
黨的十八大以來，我國生態文明建設從理論到實踐都發生了歷史性、轉折性、全局性變化，美麗中國建設邁出重大步伐。因而，國內學界面臨的一個重大研究主題和任務，就是通過環境人文社會科學的學科視角和科學方法深入闡明這些巨大變化的標志性表現、深層成因和主要經驗[1]，從而更好地推進新征程的生態文明建設實踐。在本文中，筆者將對新時代生態文明建設的公共政策評價做簡要回顧與評述，以期推動該議題領域的學術研討與政策完善。
作為一種政策話語的生態文明建設
從嚴格的術語學角度來說，“生態文明”“生態文明建設”抑或“社會主義生態文明（建設）”，會有著頗為不同的概念界定與詮釋。[2]但在當代中國語境下，尤其是在本文中，筆者將采用“生態文明建設”這一傘形術語，并且將其定義為中國共產黨作為社會主義國家執政黨的、面向中國特色社會主義新時代的、最寬泛意義上的生態環境保護治理議題領域治國理政方略或公共政策。換言之，“生態文明建設”首先或主要是一種公共政策話語及實踐，黨和政府旨在依此更好地框架化與政策性應對這一概念所涵蓋或統攝的各種生態環境保護治理問題。
科學理解作為一種政策話語的生態文明建設，在筆者看來，要特別注意如下兩點。
其一，它與“生態環境保護”和“可持續發展”話語的關系。一方面，它們之間有著明顯的歷時性承繼性。也就是說，20世紀70年代初興起的（生態）環境保護話語和20世紀80年代末、90年代初興起的可持續發展話語，以及進入新世紀之后逐漸形成的我國生態文明建設話語，顯然是一種依次演進的關系，呈現為從不斷拓寬的理論與政策視野來更好地應對經濟社會現代化發展中面臨的生態環境難題或挑戰。就此而言，生態文明建設話語就是（生態）環境保護和可持續發展話語的擴展版、加強版，其前提性目標要求是實現更高水平的（生態）環境保護和可持續發展。另一方面，它們之間又有著某些顯著的質性差異。這不僅體現在這些術語本身所表征的認知視角和深度上的重要區別——即從環境自身、經濟社會發展或是文明革新的層面來觀察生態環境問題，還體現在生態文明建設這一術語所表征或蘊含著的世界觀方法論意義上和文化傳統上的不同。“社會主義生態文明建設”意指中國特色社會主義語境尤其是制度框架之下的廣義的生態環境保護治理或生態文明建設的理論與實踐，是馬克思主義科學社會主義理論傳統及其政治（社會公正）和生態主義理論及其政治（生態可持續性）的自覺結合。
其二，它與“美麗中國建設”和“人與自然和諧共生中國式現代化”話語的關系。一方面，生態文明建設和建設美麗中國話語幾乎是同時形成確立的，二者都出現在2012年黨的十八大報告中，更為重要的是，美麗中國是作為生態文明建設的核心目標之一來表述的——“努力建設美麗中國”。因而，筆者認為，可以把美麗中國建設大致理解為生態文明建設的一種形象化或替代性表達，但卻不必再將其作為一個與之相并列的話語體系來看待或構建?？傊?，考慮到各種因素，生態文明建設是一個相較于美麗中國建設更為適當的統攝性傘形術語——比如前者可以更容易地包容全球生態文明建設，而后者就不太容易容納清潔美麗世界建設。另一方面，生態文明建設和人與自然和諧共生的中國式現代化話語在2022年黨的二十大報告中呈現為一種相互映照的架構格局，后者在很大程度上明晰化了前者的意涵所指或時代特征，因而可以說是前者的一種具象化或互替性表達，但相較而言，人與自然和諧共生的中國式現代化話語畢竟是被嵌入到“現代化”這一依然享有主導地位的范式語境之下的，而生態文明建設話語則有著更為開放或更具挑戰性的理論與政策意涵。因而，深入闡釋人與自然和諧共生的中國式現代化話語的理論與政策意涵無疑是十分必要的，但卻不宜替代生態文明建設話語本身。
如上所述，生態文明建設作為一個公共政策話語，其最大優點就是它意涵所指的包容性、明確性和穩定性，主張把一種“五位一體”的哲學系統觀念（思維）運用于新時代的生態環境保護治理，也就是努力通過創建現代化的生態環境保護治理制度體系和體制機制以及全社會的綠色轉型或“大轉型”來實現人與自然之間的和諧發展、相處和共生。
生態文明建設的公共政策評價：理論與實踐
對生態文明建設實踐進行科學有效的公共政策評估，是黨和政府從一開始就確定的治理目標要求，并逐漸發展成為一整套包括目標績效評價、考核和責任追究等主要環節在內的制度體系。2012年黨的十八大報告在論述“加強生態文明制度建設”戰略部署時就明確指出，要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。雖然在側重點上略有不同，但這段論述已經闡明了生態文明建設政策評價的主要內容考量與手段形式，也即是彰顯那些呈現為經濟社會發展成果或水平的生態環境保護治理質量和惠益，而且順應者“獎勵”、逆行者“懲罰”。此后，2013年黨的十八屆三中全會《決定》著重強調了探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制；同年12月，為了貫徹落實黨的十八大報告和十八屆三中全會《決定》所提出的總體要求，中共中央組織部印發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》；2015年，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確提出要“完善生態文明績效評價考核和責任追究制度”；2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態文明建設目標評價考核辦法》；2017年，黨的十九大報告充分肯定了“生態文明制度體系加快形成”并強調“堅決制止和懲處破壞生態環境行為”；2021年，黨的十九屆六中全會通過的《決議》把“生態文明建設目標評價考核制度和責任追究制度”“環境保護‘黨政同責’和‘一崗雙責’制度”并列為黨中央全面推動生態文明制度建設與創新的重大舉措?？梢钥闯?，黨的二十大之前，我國的生態文明建設公共政策評價已經發展成為以目標評價考核和責任追究為主要環節的完整體系，并仍處在不斷改革創新的過程之中。
而在具體的評估實踐中，最具代表性的是對生態文明建設理解與考察的“五位一體”進路和“綠色發展”進路。所謂“五位一體”進路，就是從生態文明建設所關涉到的五個目標性（過程性）方面“經濟、政治、社會、文化和生態環境保護治理”來評價某一地區（省市縣）的建設實踐成效或水平；相形之下，所謂“綠色發展”進路，就是通過經濟社會現代化發展的綠色表現或程度，尤其是通過資源環境友好型和生態環境保護治理力度來評價某一地區（省市縣）的建設實踐成效或水平。更具體地說，前者的代表是北京林業大學創制的評價指標體系和生態環境部創制的評價指標體系，而后者的代表是國家發改委和國家統計局等聯合創制的評價指標體系。
北京林業大學在國家林業局支持下創制的“中國省域生態文明建設評價指標體系”（ECCI）的基本思路是，以生態文明指數評定的方式對我國的省域生態文明建設做出一種較為科學的、連續性的量化評估。它的技術路線是，將生態文明及其建設界定為五個構成性要素，即生態文明的經濟、制度（政治）、社會、文化和生態環境保護治理，然后再把這五個構成性要素進一步轉化為五項可測量的二級指標，不考慮“制度”與“文化”指標并把“生態環境保護治理”拆分為二，即生態活力（30%）、環境質量（20%）、社會發展（20%）、協調程度（30%）和轉移貢獻（2011年度增加這一二級指標，但2013年后取消），以及20-25項三級具體指標。
相形之下，生態環境部主持的“國家生態文明建設示范區”創建及其評價，可以追溯到20世紀90年代初的“生態示范區”建設，尤其是1999年啟動的海南“生態省”建設。2013年6月，經中央批準“生態建設示范區”正式更名為“生態文明建設示范區”。截至2013年10月，生態環境部先后共批準了125個生態文明建設試點。
生態環境部2008-2013年所采用的《國家生態文明建設試點示范區指標（試行）》大致延續了五年前制定實施的生態示范區評價體系構架，劃分為生態經濟、生態環境、生態人居、生態制度、生態文化等五個子系統。也就是說，這一評價體系明確建基于對生態文明建設概念的“五位一體”的意涵界定。此外，該指標體系還有兩個重要特點。其一，它對三級指標的目標值做了依據重點開發區、優化開發區、限制開發區或禁止開發區，以及約束性指標或參考性指標而有所不同的類型劃分。這就使得，對于地處不同功能區劃的縣區市來說，生態文明建設有著明確而不同的目標要求，而且對于不同性質指標的考核，也有著一定的靈活性。其二，它在指標設計或權重賦分上比較重視黨和政府確定的生態文明建設規劃或政策舉措的推動實施。而值得注意的是，這一指標體系并沒有包括“生態文明建設試點示范省指標”。這主要是由于，按照生態環境部的工作安排，當時并沒有開展省級（包括自治區、直轄市）層面上的生態文明建設試點，因為只有那些其構成單位創建達到一定比例的縣區市才能進入更高的行政層級（地市級或省級）試點。
2015年，國家《生態文明體制改革總體方案》頒布實施，并明確要求“將各部門自行開展的綜合性生態文明試點統一為國家試點試驗”。作為對這一重大戰略部署的回應，生態環境部推出了“國家生態文明建設示范區”和“‘綠水青山就是金山銀山’實踐創新基地”創建活動，繼續指導推動全國性生態文明示范建設?？傮w說來，“國家生態文明建設示范區”創建規范和評價體系仍在很大程度上沿襲了2008-2013年的標準。比如，它仍然采取了一種先縣區市、然后是地州市和省自治區直轄市的穩妥推進思路，至今仍未批準副省級以上特大城市或全省域范圍的“國家生態文明建設示范區”。
從比較的角度來看，北京林業大學評價指標體系和生態環境部評價指標體系的主要區別，可以概括為目標（實現）評價抑或（工作）績效評價上的側重點差異，因而前者更接近于一種“事實評價”或“結果評價”，而后者則更接近于一種“規劃評價”或“創建評價”。很顯然，這兩種做法各有所長，但也各有局限。十分重要的是，它們二者都明確堅持了一種綜合性的認知評價視角和尺度，從而使生態文明建設評價不同于既往的生態環境保護評價和可持續發展評價。
2016年，國家發改委、國家統計局等四部委依據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態文明建設目標評價考核辦法》聯合制定了更加具體的《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》。其中，《綠色發展指標體系》提出了一個系統完整的“綠色發展綜合評價指數”體系。該指標體系分為7個二級指標：環境質量、環境治理、資源利用、生態保護、綠色生活、增長質量和公眾滿意程度，以及更加細化的56個三級指標；這其中，公眾滿意程度指標所體現的是人民群眾的主觀感受并單獨計算，而余下的55個指標采用綜合指數法進行測算統計，從而得出一個“綠色發展指數”。依據這一指標體系，政府有關部門首次測算了全國各省自治區直轄市的綠色發展指數，并于2017年12月由國家統計局、國家發展和改革委員會、環境保護部、中央組織部聯合發布了《2016年生態文明建設年度評價結果公報》。
從這一年度結果來看，無論是整體性的綠色發展指數還是單項指標數據，總體上還是明顯呈現為一種東南較高、西（東）北較低的格局分布，而這大致反映了以綠色發展為考核聚焦點或尺度時我國生態文明建設實踐的現狀。當然，這只是2016年單一年度的評價結果，并不能夠代表長期性的判斷或變化趨勢。此外，這7個二級指標及56個三級指標的地域適用性和它們的權重與具體測量，也都是可以討論與改進的。而同樣令人遺憾的是，由于各方面的原因，這一制度創新嘗試盡管有著顯而易見的價值，但卻未能在不斷改進的基礎上堅持下來。無論如何，相較此前的綠色GDP核算和近年來興起的生態產品價值實現或生態系統生產總值（GEP）核算，綠色發展評價指標體系更接近于一種生態文明建設的思維或視野。
以有效評價促進新時代生態文明建設
如上所述，與生態文明建設在理論和實踐上取得的巨大進步相比，生態文明建設公共政策評價及其研究成果則要欠缺或滯后得多，而這種狀況對于新時代生態文明建設國家戰略的深入持續推進，以及生態文明建設作為一種中國自主話語體系的構建與國內外傳播都是不利的。著眼于以有效評價推動新時代生態文明建設，筆者認為應特別注意如下三點。
其一，充分認識有效評價新時代生態文明建設的迫切需要。即便在公共政策層面上，無論是始于2016年的國家生態文明試驗區建設還是生態環境部自2017年以來分七批設立的572個國家生態文明示范區，都存在一個科學評估其進展和成效的現實問題。就前者而言，針對各個試驗區的實施方案，都明確規定了它們的創建總體定位、議題領域性目標和階段性任務，因而需要借助科學方法尤其是量化評估來概括總結它們究竟在何種意義上創造了可供復制的省域生態文明建設樣態和體制機制；就后者來說，這些更多聚焦于縣區市和地州市層面的區域性生態文明建設實踐，不僅有著相對較長的創建實踐經歷——比如那些始于“生態示范區”建設的縣區市案例，而且更容易提供一些針對特定政策議題的生態文明建設進路或方案——比如生態產品價值實現所關涉到的體制機制創新，因而亟需對這些政策實踐的“優等生”進行系統性分析概括，從而更好發揮它們的示范引領作用。
其二，盡快實現從以政策績效評價為主轉向以目標結果評價為主的階段性提升。毋庸諱言，我國的生態文明建設實踐在很大程度上呈現為一種自上而下的社會政治動員，或者說，國家既定方針政策與重大舉措的貫徹落實。相應地，無論是由生態環境部主導的國家生態文明示范區創建還是由國家發改委、國家統計局等部委主導的綠色發展指數評價，其實都帶有強烈的政府主（引）導色彩，其積極一面是明顯的，但也有局限性。生態文明建設本身是一個包含理念、制度和政策（戰略）等三個層面，以及經濟、政治、社會、文化和生態環境保護治理等五大領域的系統整體，而黨和政府的主導及其公共政策強勢有可能會使一個復雜的立體化過程變得相對簡單化或平面化。而突破這一困局的有效舉措就是鼓勵出現更多獨立性專業評價。
其三，繼續創新與完善基于“五位一體”生態文明理念的科學評價指標體系。毫無疑問，新時代新征程的生態文明建設，意味著更高水準的生態環境保護治理標準、能力與水平，也就是不斷推進的生態環境保護治理體系與治理能力現代化，但它也同時意味著更加綠化或生態理性的經濟社會制度及其支撐性文化。而這對于生態文明建設科學評估所提出的要求是，我們必須在堅持“五位一體”生態文明理念的基礎上，更加注重生態環境保護治理的“一體化”思維與推進，更加注重生態環境保護治理、經濟增長和綠色發展之間的“統籌協調”，也就是努力建設人與自然和諧共生的中國式現代化。值得指出的是，既有的評價體系大都省略了對“制度”和“文化”在生態文明建設實踐中作用的考察，但在我國語境下，它們恰恰是需要我們高度關注的要素或方面。
【本文作者為北京大學馬克思主義學院教授、北京大學習近平生態文明思想研究中心主任；本文是2022年度教育部哲學社會科學研究重大專項項目“習近平生態文明思想國際傳播媒介、路徑、機制及其經驗研究”的階段性成果，項目批準號為2022JZDZ011】
注釋
[1]郇慶治：《我國生態文明建設的偉大變革及基本經驗》，《當代世界與社會主義》，2023年第6期，第35-45頁。
[2]盧風、王遠哲：《生態文明與生態哲學》，北京：中國社會科學出版社，2022年，第179-197頁。
責編：王 克 ／美編：石 玉