基于《交通強國建設綱要》和《國家綜合立體交通網規劃綱要》（簡稱兩個綱要）關于推動城鄉交通運輸一體化、“四好農村路”、綠色出行和交旅融合等方面的部署要求，交通運輸部科學研究院慢行交通研究團隊開展了關于城鄉慢行交通一體化發展相關研究，借鑒國外經驗，結合我國國情，提出推動城鄉慢行交通一體化發展的重要意義和目標，分析了當前存在的主要障礙，從發展平臺、實施方案、完善標準、試點建設等方面提出工作建議。
總書記在第二屆聯合國全球可持續交通大會開幕式上發表主旨講話提出，要加快形成綠色低碳交通運輸方式，加強綠色基礎設施建設，推廣新能源、智能化、數字化、輕量化交通裝備，鼓勵引導綠色出行，讓交通更加環保、出行更加低碳。
《交通強國建設綱要》提出，開展綠色出行行動，倡導綠色低碳出行理念?！秶揖C合立體交通網規劃綱要》提出，推進城鄉交通運輸一體化發展，加快推動鄉村交通基礎設施提檔升級，全面推進“四好農村路”建設，實現城鄉交通基礎設施一體化規劃、建設、管護。
2023年1月，中共中央、國務院發布《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，必須堅持不懈把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力全面推進鄉村振興；堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展。
慢行交通（步行、自行車）是綠色出行體系的主要組成部分，在國際上被廣泛認作可持續交通發展的象征和核心，對落實“雙碳”目標具有重要支撐作用。國內外大量實踐證明，推動城鄉慢行交通發展可有效緩解交通擁堵、促進交通減碳、增強交通韌性，是美化社區環境、改善民眾健康和促進經濟繁榮的重要抓手。推動“城鄉一體化”已成為歐洲國家慢行交通發展的普遍趨勢。
城鄉慢行交通一體化是發展趨勢
慢行交通方式是綜合交通系統的重要組成部分，任何交通方式都離不開慢行交通要素的輔助、銜接和補充，城市和鄉村民眾出行都需要安全、便捷、舒適的慢行交通基礎設施。從更廣泛的意義上推敲，兩個綱要提出的交通高質量、統籌融合、綠色發展等方面的部署和要求，都與城鄉慢行交通建設有著密切關系。
促進城鄉交通一體化發展，需要包括城鄉慢行交通設施和服務一體化。慢行交通與公共交通、城鄉客運是無法分開的一體化出行體系。首先，慢行交通是公共交通系統的末端延續，公共交通、城鄉客運做不到“門到門”服務，群眾出行“最初和最后一公里”需要步行或騎自行車；其次，慢行交通設施與公共交通設施“無縫銜接”是城鄉公共客運系統高效安全運行的基礎，保障上下車民眾的安全，避免公共交通與慢行交通之間的沖突和干擾。所以，解決好城鄉群眾出行“最初和最后一公里”問題的關鍵之一，是完善城際和鄉村地區慢行交通基礎設施。
全面推進“四好農村路”高質量發展，需要考慮慢行交通設施。無論從出行安全便利角度，還是從構建鄉村慢游系統、促進鄉村旅游角度，完善的慢行交通設施都應該成為農村公路“運營好”的重要基礎。過去，基于農村機動車數量少、農用車輛裝備速度低等因素，我國農村公路建設多采取機非混行方式。隨著經濟社會快速發展，截至2022年年底，全國常住人口城鎮化率達到65.22%，城市群、都市圈范圍不斷拓展，城鄉界線越來越模糊，全國機動車保有量超過4億輛，其中農村地區的機動車保有量突破2億輛。此外，隨著全域旅游發展，鄉村區域徒步和騎行旅游休閑出行人群越來越多。特別是在經濟相對發達、人口密集的地區，農村公路穿村過鎮，不僅是群眾主要出行道路，還是群眾日常生活主要活動區域，加強人行道和自行車專用道設置，避免機動車、非機動車和行人混行帶來的安全隱患，有現實需求。
綠色出行行動是全社會行動，倡導綠色低碳出行需要涵蓋城鄉。綠色出行是指居民使用“慢行交通+公共交通”的綠色低碳出行方式。當前，城市建成區綠色出行服務體系建設受重視程度相對較高。在“雙碳”目標背景下，需要推動交通運輸全面綠色轉型，實現全社會綠色出行發展格局。隨著我國城鎮化水平進一步提高，尤其是在經濟相對發達地區的城市群和都市圈區域，推動“全域化”或者說“城鄉一體化”的綠色出行服務體系建設勢在必行。
深化交旅融合，需要公路慢行系統作支撐。慢行交通系統是實現旅游休閑“慢游”體驗最重要的基礎設施。如今民眾的旅游休閑理念和生活方式都在發生巨大轉變，旅游向著自助游和自由行轉變，休閑向著日?；徒】祷D變，徒步、跑步和騎行受到民眾普遍喜愛。各地旅游公路建設項目中，與公路配套建設的長距離慢行系統往往成為最大亮點，吸引大量民眾通過徒步、騎行，親近自然山水和美麗鄉野。公路慢行系統，將成為打通城市和鄉村之間游客流動的新途徑，促進鄉村旅游休閑的新時尚，以及拓展旅游產業發展的新引擎。
當前，我國城市建成區慢行交通基礎設施相對完善，但城際及廣大鄉村地區的步行和自行車出行條件相對較差，相關設施或沒有或不足，與加快建設交通強國、全面推進鄉村振興等國家戰略部署要求存在差距。因此，提出“城鄉慢行交通一體化發展”的思想基礎是推動我國交通運輸高質量發展、建設人民滿意交通，對實現“雙碳”目標、支撐鄉村振興、加快建設交通強國等國家戰略具有重要意義。
“全社會行動”高位推動
推動城鄉慢行交通一體化發展的總體目標是：通過推進慢行交通基礎設施網絡和綠色出行服務體系的全域覆蓋、城鄉共享，進而大幅度提升全社會綠色出行比例，有效緩解城市交通擁堵，明顯改善廣大鄉村地區出行的安全性和便捷性，促進交通運輸碳排放水平進一步降低，促進交旅深度融合，促進城鄉交通運輸一體化、“四好農村路”高品質發展，不斷提升群眾出行獲得感、幸福感和安全感，從而助力鄉村振興和落實兩個綱要部署要求。
推動城鄉慢行交通全面發展的關鍵：發展理念上需要從“以車為本”轉向“以人為本”，把步行與自行車交通放在首位；發展機制上需要從城鄉“二元化”轉向“一體化”，彌補鄉村地區慢行交通發展短板；發展方式上需要由“行業主導”轉向“全社會行動”，進行一場對交通發展模式和民眾生活方式的深刻變革。不僅僅是步行和自行車交通基礎設施建設，也包含了對管理制度、服務系統，以及社會文化的整體構建。因此，其發展目標可以聚焦為以下四個方面：
一是構建形成城鄉一體化慢行交通發展體制機制。國家層面形成統籌城鄉慢行交通發展的統一意志，建立起包括組織機構、發展規劃、標準規范、激勵政策、管理制度等內容，完善的城鄉慢行交通一體化管理體制和發展機制。
二是建設形成城鄉一體化慢行交通基礎設施網絡。建立覆蓋城鄉全域，滿足“門到門”需求的慢行交通基礎設施網絡，為民眾步行和自行車出行提供便利。建設形成包括國家、省、市等多層級一體化、城鄉跨區域一體化、通勤休閑多功能一體化的慢行交通道路設施網絡。
三是發展形成城鄉一體化綠色出行服務體系。發展構建覆蓋城鄉全域，融合更大空間范圍和更多交通方式的綠色出行服務體系。加強步行、自行車交通與公共交通、長途客運體系的銜接關系；完善自行車租賃、停放和維修等相關服務設施網絡；鼓勵發展慢行交通旅游休閑服務產業，全面提高慢行交通出行綜合服務能力。為步行和騎行者出行提供休閑游憩、停放維修、安全救援等全方位服務。
四是培育形成慢行交通友好型社會文化。發展形成對慢行交通優先、包容和鼓勵的社會文化氛圍，“慢行交通+公共交通”成為民眾的主流出行方式，徒步、騎行成為民眾熱衷的運動休閑活動。形成政府部門重視、媒體宣傳廣泛、教育培訓系統、社會活動多樣、民眾參與積極的慢行交通友好型社會。
鄉村慢行交通亟待補短板
當前，我國城市慢行交通相關政策、標準和設施體系相對完善。但是，空間范圍更大、發展環境更復雜、統籌要求更高的鄉村地區慢行交通建設缺失嚴重，是城鄉慢行交通一體化發展的面臨主要問題。
一是發展觀念尚未形成。當前，“城市慢行交通系統”是各類政府文件中最常用的表述方式。在城鄉二元結構背景下，慢行交通基礎設施一直被當作只有城市建成區才需要考慮的建設內容。近年來，農村機動車保有量快速增長，另外，農村常住人口中老年人和兒童居多，鄉村地區人流小、機動車少，機非混行即可的傳統觀念已經不適應當前農村發展需求。尤其是經濟發達地區，伴隨城市群和都市圈快速擴張，城際和鄉村區域對于慢行交通基礎設施的需求更為迫切。盡管國家相關文件已經多次提出了“實現城鄉交通基礎設施一體化規劃、建設、管護”的發展要求，但是并未明確是否包括慢行交通基礎設施。“城鄉慢行交通一體化”建設還是一個全新理念，對其發展的必要性還未得到充分認識。
二是政策標準存在欠缺?，F行國家相關政策文件中對城市慢行交通發展較為重視，對其發展目標和重點任務都有較為詳細的要求和部署，然而，對于農村慢行交通系統建設幾乎沒有明確要求。在住建部推動下，針對城市步行與自行車交通建立了完善的標準體系和規劃體系。但是，針對廣大城際和鄉村地區慢行交通建設的相關規劃和標準欠缺。公路系統，包括農村道路，缺少關于慢行交通系統建設的相關標準。
三是城鄉融合仍需加強。當前，市政道路和公路系統建設管理分屬于不同行業管理部門，在慢行交通系統的發展規劃、建設標準和運營管理上都存在差距和壁壘，形成城鄉間步行和自行車交通的障礙。城際和鄉村地區慢行交通設施的缺失，不利于城鄉融合，造成“城鄉要素雙向自由流動和公共資源合理配置”的困難。
建議納入交通“雙碳”領跑者試點工作
基于以上城鄉慢行交通一體化發展的必要性、目標和問題，聚焦當前交通運輸行業發展重點，總結提出如下相關工作建議：
組織成立創新發展平臺。建議由交通運輸部相關司局指導，部下屬研究機構牽頭組織成立城鄉慢行交通發展社會團體組織。以社團組織為平臺，聯合各界社會資源和智庫力量，致力于組織開展城鄉慢行交通發展相關政策、標準和技術研究，促進跨行業聯動，實施試點建設，召開國際交流會議等，搭建政府、社團、企業以及機構之間的橋梁，形成對城鄉慢行交通發展的可持續推動力量。
制定實施方案。建議結合城鄉交通運輸一體化、“四好農村路”、綠色出行創建行動等工作的發展需求，以助力鄉村振興為核心目標，制定《城鄉慢行交通一體化發展實施方案》。調查城際和鄉村地區慢行交通發展現狀和需求，分析主要障礙，提出發展策略、重點任務、實施步驟和保障措施。彌補城際和鄉村地區慢行交通發展短板，大力推動交通運輸綠色轉型、產業融合和高品質發展。
完善規劃和標準。建議完善公路系統步行和自行車交通基礎設施建設相關標準要求，增加綜合交通相關規劃中對農村慢行交通設施和服務的建設要求。建議推動制定“慢行交通+公共交通+長途客運”城鄉一體化綠色出行系統相關服務規范和設施標準。以“四好農村路”建設為依托，充分考慮不同區域的氣候環境特點、社會經濟發展水平和民眾慢行交通旅游休閑需求，編制《農村公路慢行交通系統規劃設計導則》。
開展試點建設。建議將城鄉慢行交通一體化發展納入交通“雙碳”領跑者試點工作。選擇具備條件區域，以區縣為單位，開展城鄉慢行交通一體化試點建設。積累在不同經濟發展水平、地貌環境，以及城鄉區域推動慢行交通系統規劃建設的經驗。
推動建設國家步道網和自行車道路網。建議研究依托現有公路交通系統，以自行車和徒步旅游休閑為目的的國家慢行交通路網建設，整體提升公路交通的綜合社會服務品質和價值；鼓勵有條件省市開展區域慢行交通體系建設試點，推動國家、省和地方三級慢行交通路網體系建設；鼓勵地方依托文化線路資源，開展旅游休閑慢行交通線路建設。
（作者：交通運輸部科學研究院 方海 李磊 田春林 王顯光 劉振國 編輯：羅會清）
