內容提要：要真正實現依法治國，必先堅持依法治黨。因為如果沒有黨規黨法，國法就很難保障。同時，如果沒有依法治黨，黨內民主也難以制度化、法律化，黨內民主的深入發展也就沒有保證。因此，依法治黨不僅是對我們黨在建國幾十年來黨內政治生活經驗的歷史總結，是黨在法治時代依法執政的迫切需要，而且也是今天深入發展黨內民主的必然要求。
關鍵詞：依法治黨 依法治國 黨內民主 必然要求
我們黨十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》在總結文化大革命發生的沉痛教訓時曾深刻指出： “中國是一個封建歷史很長的國家，我們黨對封建主義特別是對封建土地制度和豪紳惡霸進行了最堅決最徹底的斗爭，在反封建斗爭中養成了優良的民主傳統;但是長期封建專制主義在思想政治方面的遺毒仍然不是很容易肅清的，種種歷史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化、法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威。這就提供了一種條件，使黨的權力過分集中于個人，黨內個人專斷和個人崇拜現象滋長起來，也就使黨和國家難于防止和制止‘文化大革命’的發動和發展。”那么，今天看來，要從根本上防止文化大革命這樣的歷史悲劇重演，迫切需要我們進一步加大政治體制改革的力度，努力加強社會主義民主和法治建設，特別是在新的歷史條件下必須堅持做到依法治國和依法治黨。而要真正實現依法治國，必先堅持依法治黨。因為如果沒有黨規黨法，國法就很難保障。同時，如果沒有依法治黨，黨內民主也難以制度化、法律化，黨內民主的深入發展也就沒有保證。因此，我們認為，依法治黨不僅是對我們黨在建國幾十年來黨內政治生活經驗的歷史總結，是黨在法治時代依法執政的迫切需要，而且也是今天深入發展黨內民主的必然要求。
一、依法治黨是黨內政治生活經驗的歷史總結
新中國成立后，直到黨的八大，我們黨在推進黨內民主建設方面應該說取得了很大進步。但自從五七年開始反右擴大化，尤其是文化大革命期間，由于黨內民主制度不健全，加之法制建設很不完善，使我們黨和國家遭受了一場浩劫，社會主義事業受到嚴重挫折，整個國民經濟面臨崩潰的邊緣，這給我們留下了極其深刻的歷史教訓。針對這一問題，鄧小平復出之后不久在總結“文化大革命”的經驗教訓時就強調指出：“這個教訓是極其深刻的。不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[1]他從總結歷史經驗教訓、防止出現大的失誤，特別是避免出現像“文化大革命”那樣的悲劇重演的高度，先后多次提出了要從制度上將權力的運作納入法制化的軌道，要將社會主義民主制度化、法制化。他說：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無法任意橫行;制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”[2]鑒于“文革”中以權代法、以言代法的現象仍然存在，鄧小平嚴肅指出：任何組織和個人都不能凌駕于法律之上，那種“把領導人的話當‘法’，不贊成領導人的話就叫‘違法’，領導人的話變了，‘法’也就跟著變”的狀況，要堅決予以改變。[3]直到1992年他從領導崗位上退下來之后，仍然強調“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”[4]歷史事實正是如此?；仡櫸幕蟾锩鼤r期的實際情形，對于毛澤東同志在文化大革命中所犯的錯誤，當時許多中央領導同志雖然也是有清醒認識的，然而在當時的體制環境和政治氣候之下，任何人都無能為力，誰也無法糾正這樣嚴重的政治錯誤。因此，王滬寧在總結文化大革命的教訓是也曾經提出：“應當說一個完善的、良好的政治體制應該能夠阻止‘文革’的發生，因為文革的發動、組織、活動均超越了憲法和法律的范圍，均不符合科學和民主的政治程序。但是，當時的政治體制沒有這種能力。一九五四年憲法建立的政治體制一下子就被文革徹底破壞了。這是值得我們細而研究的。”王滬寧還從政治體制的技術角度對這一問題進行了深入分析，認為有一些基本因素與文革未能被制止有一定關聯，其中最為首要的是，作為國家政治生活領導核心的執政黨內部沒有形成一整套健全的民主制度。我們黨領導中國人民浴血奮戰、艱苦斗爭，建立了社會主義制度，形成了黨在人民群眾中崇高的政治威望，對社會政治生活行使著全面的領導權，這是適應我國發展道路的。但是，隨著后來局勢的變化和對社會主義條件下社會階級關系判斷的失誤，當時黨的領袖的民主觀念逐漸薄弱，“主觀主義和個人獨斷作風日益嚴重，日益凌駕于黨中央之上，使黨和國家政治生活中的集體領導原則和民主集中制不斷受到削弱以至破壞。”[5]這樣，到文革發動前夕，實際上形成了這樣一種情形：黨對社會生活有著全面的政治領導權，而黨的領袖對黨又有絕對的領導權威。所以，在黨的領袖錯誤決定發動文革時，我們黨內不少不同意這么做的干部和黨員已無能為力。黨內民主制度的不健全，致使我們黨無法阻止發動“文革”的錯誤行為，結果給整個國家的政治生活造成了損害。[6]
而正是為了從根本上避免今后再次發生類似文化大革命的政治悲劇，所以，自從黨的十一屆三中全會以來，我們黨始終堅定不移地把建設社會主義民主政治作為政治戰略目標，而為了實現這一戰略目標，黨的十六大又進一步提出了以黨內民主帶動人民民主的基本路徑，從而加快了我國社會主義民主政治建設的進程。在我們今天大力推進社會主義民主政治建設、以黨內民主示范和帶動人民民主的過程中，黨內民主的制度化建設就顯得非常突出和重要。而黨內民主深入發展和走向成熟的關鍵，不僅是要實現黨內民主的制度化、規范化，而且還要實現黨內民主的法制化，從而為黨內民主發展提供強有力的制度和法律保障。簡言之，也就是要真正實現依法治黨。
由此看來，依法治黨，是對建國以后特別是文化大革命以來黨內政治生活經驗的歷史總結，也是防止文化大革命政治悲劇再次上演的前提條件。那么，究竟什么是依法治黨?具體地說，所謂依法治黨，就是要嚴格按照國家的法律和黨的法規來規范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則。早在改革開放之初，鄧小平針對“文化大革命”期間黨的紀律受到嚴重破壞的情況，就反復強調：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法”。[7]根據這一論斷，俞可平對此進一步加以界定：“依法治黨”的“法”可以界定為兩大類，一類即是國家的法律，首先是國家的憲法;另一類即是黨的規章制度，首先是黨章。[8]這就表明，要實行依法治黨，就意味著給我們黨及其廣大黨員提出了兩方面的基本要求：一是黨的一切活動都必須在現有法律框架內進行，而不得超越于憲法和法律之上;二是黨的所有黨員都必須嚴格遵守黨法黨規，而不得凌駕于黨組織之上。只有這樣，從我們黨自身來講，才能保證黨不再犯類似于文化大革命這樣全局性的政治錯誤，才能保證黨內民主生活不再像文化大革命那樣遭受任意破壞和踐踏。
可見，依法治黨之“法”，既包括國家法律，也包括黨規黨法，兩者從根本上說應當是統一的。這是因為，我們黨的黨規黨法不僅是用來規范黨自身的內部行為，更是為了保障國家法律的切實執行。并且，黨規黨法相對于國家法律而言，無疑處于次要的地位，它們本身也不得有悖于國家法律。因此，正如今年兩會期間有研究者深刻指出：近10年來，我們黨為了約束各級黨員領導干部的行為，黨規的制定超過了法律相關規范的出臺，包括“雙規”的規范化。這證明共產黨對黨員領導干部的要求比普通人的多且高，這是好事。但是，黨規不等于法律，政治規范也不能取代法律規范，不能混淆黨規和國法的界限，重要的是將黨規與國法通過政治程序與法律程序正常有機地銜接，包括黨務干部轉任政務干部政治法律程序的法定化。這意味著政治責任和法律責任必須明晰、互不取代，只有如此，才能建立真正意義上的責任制。[9]
二、依法治黨是法治時代依法執政的迫切需要
我國是共產黨領導的、人民民主專政的社會主義國家。在我國，黨的領導、依法治國和人民群眾當作做主，是有機統一的。黨領導人民制定憲法和法律，憲法和法律體現了人民的意志和黨的根本主張。因而，執政黨有責任、更有義務帶頭實施憲法和落實法律，帶頭維護憲法和法律的權威。尤其是在市場經濟條件下，在依法治國的時代里，作為唯一的執政黨，堅持和實行依法治黨，實際上就是鞏固和維護自己的執政權威，增強自身的執政合法性。為了適應改革開放和社會主義市場經濟發展的要求，中國共產黨的執政方式必須轉變，必須從經驗式的以政策手段為主治理國家，轉變為規范化的以法律手段為主治國理政，這是社會歷史發展的必然趨勢。因而，依據我國憲法和中國共產黨黨章的規定，作為執政黨的中國共產黨，必須嚴格在憲法法律范圍內進行活動，成為遵守憲法和法律的模范。1981年召開的黨的十一屆六中全會決議首次明確提出：“黨的各級組織同其它組織一樣，都必須在憲法和法律范圍內活動。”黨的十六大報告進一步指出：“必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。”正反兩方面的歷史經驗反復證明：有了執政黨的遵憲守法，才有政府的依法行政，才能建設真正的法治國家，實現國家的法治化。鄧小平同志晚年的很多論述中，在黨與國家及其憲法和法律的關系問題上，他再三提出：不要以為有了權就好辦事，有了權就可以為所欲為，每一個黨員，不管其功勞和職位如何，都要毫無例外地“嚴格地遵守黨章和國家的法律。”[10]“任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外”。[11]根據鄧小平的這一思想，十二大黨章明確規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”同年我國憲法也明確規定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。從此之后，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，就成了我們黨在領導活動中的一項重要原則。
只有堅持依法治黨，才能盡快地提升我們黨在新的歷史時期的執政能力。經過幾十年的改革開放歷程，我國已經實現了從計劃經濟向市場經濟的轉變，基本建立了社會主義市場經濟體制。在市場經濟條件下，黨的執政方式必須相應地實行轉變，從革命黨的思維向執政黨的思維進行轉變：黨和國家對社會事務的管理，不能再像過去那樣主要依靠命令的和行政的手段，而必須依靠法律手段和經濟手段，也就是必須實行依法執政。這是因為，市場經濟是一種自由競爭經濟，也是一種法制經濟，市場經濟的本質屬性要求我們必須通過法律來理順和規范黨委與政府、企業、社會中介組織以及個人之間的關系，按照經濟規律來指導經濟建設。在市場經濟條件下，僅靠行政命令的方式，難以實現對社會的有效治理，而只有通過法律的強制性力量來實現黨的主張，實現黨對國家和社會的領導，通過完善的法治來保證全社會的公平、正義和有序，從而才能更好地實現廣大人民群眾的利益。并且，執政黨只有實行依法執政，才能大大降低執政成本，提高執政效率和效力，從而也就提高了自身的執政能力。
而要真正實現依法治國，首先必須實現依法治黨。早在1978年12月，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話中，就已經明確提出了黨法與國法的關系，他說：“沒有黨規黨法，國法就很難保障。”這也就意味著，不依法治黨，也很難依法執政。這是因為，中國共產黨是掌握國家政治、經濟、文化、軍事核心權力的唯一執政黨，黨的領導干部是公共權力的掌握者。治國必先治黨，依法治國必先依法治黨。各級黨組織必須在國家憲法和法律的框架內活動，這是建設社會主義法治國家的基本要求。黨帶頭遵守法律的一個前提，就是黨組織不得凌駕于憲法和法律之上，必須在國家法律規定的框架內活動。法治的本質特征之一，即是任何組織和個人都不能超越法律之上，都必須受法律的節制，執政黨也不例外。如果黨組織可以在法律框架之外活動，那么，即使再強調依法治國，我們至多可以有法制，但不會有法治。[12]總之，我們黨要自覺適應社會主義市場經濟發展的新形勢，首先要實行依法治黨，同時要改革和完善黨的執政方式，從而才能進一步提高我們黨依法執政的能力。
